I OSK 454/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1210/14 w sprawie ze skargi J. M. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 21/13 i ukaranie organu grzywną I. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1210/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. M. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 21/13 i ukaranie organu grzywną – 1. wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1.000 zł; 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. J. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o wymierzenie Prezydentowi W. grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 21/13. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 21/13 zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. K. oznaczoną hip. "Nieruchomość w W. nr [...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 29 lipca 2013 r., a więc dwumiesięczny termin wyznaczony przez Sąd upłynął w dniu 29 września 2013 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wniesienia skargi, co miało miejsce w dniu 20 lutego 2014 r. - mimo uprzednich wezwań organu przez skarżącego do wykonania prawomocnego wyroku (pismami z dnia: 14 października 2013 r., 7 listopada 2013 r., 21 listopada 2013 r., 3 lutego 2014 r. i 6 lutego 2014 r.) - Prezydent W. nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Sąd I instancji uznał, że skoro Prezydent W. w terminie wyznaczonym wyrokiem sądu, jak również przed wniesieniem skargi w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), nie załatwił sprawy, to wniosek o wymierzenie grzywny jest niewątpliwie zasadny. Jednocześnie Sąd wskazał, że w dniu [...] marca 2014 r., zatem po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na niewykonanie wyroku, Prezydent W. wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą po rozpoznaniu wniosku J. M., złożonego także w imieniu H. E. B., A. L. D., B. E. C., K. C. P. i A. T. M., odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. K., ozn. hip. "Nieruchomość w W. nr [...]". Mając na uwadze treść art. 154 § 3 P.p.s.a., WSA uznał, iż wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji ocenił, iż wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję, spełni grzywna w wysokości 1000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w tym rozstrzygnięcia o kosztach postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 154 § 2 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie do oceny bezczynności Prezydenta W.w wykonaniu wyroku i w konsekwencji stwierdzenie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dwumiesięczny termin liczony od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem upłynął 29 września 2013 r. Dopiero wniesienie skargi do sądu administracyjnego spowodowało, iż organ rozstrzygnął przedmiotową sprawę. W ocenie skarżącego kasacyjnie, pozwala to domniemywać, że gdyby nie wystąpił ze skargą na niewykonanie wyroku, a poprzestał jedynie na kolejnych wezwaniach, organ do dnia dzisiejszego nie rozpoznałby wniosku w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Zdaniem strony, wydanie decyzji po ponad 5 miesiącach od upływu terminu wyznaczonego prawomocnym wyrokiem Sądu i to dopiero po wniesieniu do sądu skargi na niewykonanie wyroku, spełnia przesłanki bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie podniósł, że postępowanie Prezydenta W.w przedmiotowej sprawie narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 7, 8 i 12 K.p.a., które ustalają prawne dyrektywy działania organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji było niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 21/13 uwzględniającego skargę J. M. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Zarzuty kasacyjne skierowane zostały wyłącznie co do pkt 2 wyroku, w którym Sąd Wojewódzki zawarł stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zakwestionowane rozstrzygnięcie podjęte zostało przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 154 § 2 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy, zaistniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 26 kwietnia 2014 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezspornym jest, że w 2-miesięcznym terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu, jak również przed wniesieniem skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., organ nie rozpatrzył wniosku strony o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Z analizy akt administracyjnych wynika, że po otrzymaniu w dniu 29 lipca 20013 r. akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt I SAB/Wa 21/13, Prezydent W. przez ponad 3 miesiące nie dokonywał żadnych czynności w sprawie. Dopiero pismem z dnia [...] listopada 2013 r. zawiadomił strony, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia w terminie 14 dni ewentualnych wniosków i uwag. Następnie, pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru [...], czyli do jednostki organizacyjnej swojego Urzędu, o przesłanie aktualnych informacji z ewidencji gruntów do celów służbowych oraz mapy z granicami aktualnych działek ewidencyjnych i granicami nieruchomości hipotecznych, dotyczących przedmiotowego terenu. Od dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent W. nie podejmował żadnych działań w przedmiotowej sprawie. Dopiero [...] marca 2014 r., czyli już po złożeniu w dniu 20 lutego 2014 r. skargi na niewykonanie wyroku oraz upływie ponad 7 miesięcy od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu w sprawie I SAB/Wa 21/13, organ wydał decyzję merytoryczną odmawiając przyznania wnioskodawcom żądanego odszkodowania. Opóźnienie w wykonaniu wyroku wynosiło zatem, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, ponad 5 miesięcy. Przez okres 7 miesięcy, organ nie podejmował praktycznie żadnych czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Prezydent W. nie dochował również, określonego przepisem art. 36 K.p.a., obowiązku zawiadamiania strony o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Dodać należy, że strona wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa w pięciu pismach, na które nie otrzymała żadnej odpowiedzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony przebieg postępowania pozwalał na stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie działania organu uwzględnić też należy, że bezczynność Prezydenta W. w prowadzeniu postępowania w okresie poprzedzającym wyrok z dnia 26 kwietnia 2013 r., została zakwalifikowana jako rażąco naruszająca prawo. Taka postawa organu, świadczy o lekceważącym stosunku do nakazów pochodzących od sądów administracyjnych i wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Analiza przebiegu postępowania przed organem prowadzi do wniosku, że nie dołożył on starań, by zakończyć postępowanie w jak najkrótszym możliwym terminie, mając na uwadze oczywiście stopień skomplikowania sprawy oraz dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej. Wskazane wyżej przykłady bezproduktywności postępowania w powiązaniu z czasem jego trwania, wskazują na kwalifikowany charakter bezczynności organu, w rozumieniu art. 154 § 2 zdanie drugie P.p.s.a. Okoliczności te nie zostały należycie ocenione przez Sąd I instancji, czego konsekwencją było nieprawidłowe stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r., pomimo wielokrotnego przekroczenia zakreślonego w tym orzeczeniu terminu na rozpoznanie sprawy, nie miała cech rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w oparciu o art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 2 zdanie drugie P.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części i rozpoznał skargę uznając, że bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.