I OSK 685/15

23 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 73/14 w sprawie ze skargi P.K. na bezczynność Wójta Gminy Osiek Jasielski w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.K. na rzecz Wójta Gminy Osiek Jasielski kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu 4 sierpnia 2014 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej wpłynął do Wójta Gminy Osiek Jasielski wniosek P.K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie informacji na temat zawierania przez Gminę Osiek Jasielski w okresie od 2012 r. do chwili obecnej umów dotyczących obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie tych dokumentów na podany we wniosku adres mailowy. Pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r. organ udzielił częściowej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek informując wnioskodawcę, że od 2012 r. Gmina Osiek Jasielski zawierała umowy na obsługę prawną z kancelarią zewnętrzną : [...]. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia, wydanym na podstawie art. 61 a w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 2 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku P.K. o udostępnienie następujących informacji: doręczenia kopii umów dotyczących obsługi prawnej, zastępstwa prawnego, z kancelariami radcami prawnymi, adwokatami. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że częściowo żądane dane należą do kategorii danych publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Natomiast wskazał, że umowy cywilnoprawne nie należą do kategorii informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, co wyłącza możliwość udostępnienie ich treści. Motywując swoje stanowisko organ wyjaśnił, że umowa cywilnoprawna zawarta z jednostką samorządu terytorialnego nie zawiera wyłącznie oświadczeń woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego, ale także oświadczenie woli drugiej strony, nie będącej żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 ustawy. Tym samym umowa ta nie nosi cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Na zasadzie art. 16 ust. 2 ustawy zastosowanie w niniejszej sprawie miał art. 61a k.p.a. W skardze, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 15 września 2014 r. P.K. reprezentowany przez radcę prawnego T.K. zarzucił Wójtowi Gminy Osiek Jasielski bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, jakiej domagał się we wniosku z dnia 4 sierpnia 2014 r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Osiek Jasielski wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 161 § 1 ust. 3 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż organ wykonał czynność przed wpływem skargi do organu oraz orzeczenie, iż każda ze stron ponosi koszty związane ze swoim uczestnictwem w sprawie. Organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego udzielił odpowiedzi pismem dnia 21 sierpnia 2014 r., jednoczenie w pozostałym zakresie postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2014 r. odmówił udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. o sygn. akt II SAB/Rz 73/14 oddalił skargę. Zdaniem Sądu żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, wobec tego wniosek P.K. należało rozpoznać w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy Osiek Jasielski w dniu 21 sierpnia 2014 r. udzielił skarżącemu pisemnej informacji wskazując, że Gminę obsługiwała zewnętrzna kancelaria "[...]". Udzielona wobec tego informacja była informacją częściową. W aktach widnieje również z tej samej daty postanowienie, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu organ podkreślił, że żądana w pozostałym zakresie informacja nie jest informacją publiczną, a ustawa nie przewiduje formy rozstrzygnięcia w takiej sytuacji zasadnym było rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61a k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje rozstrzygnięcie w formie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wydane przez Wójta Gminy Osiek Jasielski postanowienie zawiera pouczenie o zażaleniu. Zażalenie nie zostało wniesione i postanowienie ma walor ostateczności. Jak wyjaśnił Sąd, w sprawie o bezczynność, a taka jest przedmiotem postępowania, sąd bada jedynie to czy organ do którego skierowano wniosek "milczy" czy podejmuje czynności. Sąd nie bada czy wydane rozstrzygnięcia są poprawne merytorycznie. Sam fakt nazwania rozstrzygnięcia "postanowieniem" nie pozbawia go możliwości uznania, iż jest to rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 16 ust. 1 cyt. ustawy. Postanowienie wydaje się tylko wówczas gdy ustawa tak stanowi. Ustawa o odstępie do informacji publicznej przewiduje katalog rozstrzygnięć. Wobec tego zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie ma bezczynności Wójta Gminy Osiek Jasielski. Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.K., stawiając mu jedenaście zarzutów, dotyczących naruszenia art. 65 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 3 p.p.s.a., art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji; art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 14 § 1 k.p.a., art. 39(1) § 1 k.p.a, art. 63 § 1 i 2 k.p.a.; art. 54 § 3 p.p.s.a., art. 83 § 3 p.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 i 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., art. 149 § 1 k.p.a., art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 21 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że nie doręczono mu odpisu odpowiedzi na skargę, jak również że wadliwie ustalono, iż doszło do doręczenia mu decyzji. Podniósł też, że udzielenie informacji nastąpiło już po nadaniu skargi. Zarzucił też nie ustosunkowanie się przez Sąd do wniosków zawartych w skardze. Miał on też przekroczyć granice swobodnej oceny dowodów, lakonicznie i ogólnikowo uzasadnić wyrok, zaniechać oceny co do kwalifikacji bezczynności z perspektywy rażącego naruszenia prawa oraz wadliwie nie zasądzić kosztów postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ pozostawał w bezczynności w momencie nadania skargi na poczcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za bezpodstawne. Nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, zwłaszcza że naruszenie niektórych z nich nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący, który prowadzi równocześnie wiele spraw ze skarg na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej, nie jest osobą, która nie orientuje się co do możliwości ochrony swoich praw, w tym również co do tego, że przed terminem rozprawy może zapoznać się z aktami sprawy. Ponadto, skarżący w skardze kasacyjnej podnosił argumenty odnoszące się do stanowiska zaprezentowanego przez adresata wniosku, miał zatem możliwość ustosunkowania się, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, choć trzeba zgodzić się ze skarżącym, że choć lakoniczne, odpowiada wszystkim jednak wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie przekroczył też granic swobodnej oceny dowodów co zarzuca skarżący, a stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości. Istotą problemu w omawianej sprawie jest kwestia czy w dacie wpłynięcia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. w dniu 15 września 2014 r. organ, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji publicznej pozostawał w bezczynności. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zarzut bezczynności jest w omawianej sprawie niezasadny. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 4 sierpnia 2014 r. a odpowiedź i postanowienie w tej sprawie sformułowane zostały w dniu 21 sierpnia 2014 r. Termin wskazany w art. 13 u.d.i.p. jest terminem instrukcyjnym a jego przekroczenie o trzy dni trudno uznać za bezczynność. Organ wydając postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania procedował bez podstawy prawnej, bowiem art. 61 k.p.a., który wskazał nie znajduje zastosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Jednak przedmiotem rozpoznania sądu była nie merytoryczna ocena wydania orzeczenia lecz skarga na bezczynność. Organ przed datą wniesienia skargi częściowo udostępnił żądaną informację a częściowo odmówił jej udzielenia. Nie pozostawał wobec tego w bezczynności a skarga trafnie została oddalona. Nie mogło dojść do umorzenia postępowania, jak wnosi skarżący, bowiem postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe po wniesieniu skargi na bezczynność. Istotna w sprawie jest przy tym data, w której organ podjął czynności wykluczające bezczynność i data ta wyprzedza datę złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skargę na bezczynność należało, jak trafnie orzekł sąd I instancji, uznać w tej sytuacji za bezzasadną. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.