I OSK 954/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i Miasta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1281/14 w sprawie ze skargi A. P. i A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. P. i A. B. solidarnie na rzecz Wojewody [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od A. P. i A. B. solidarnie na rzecz Miasta [...] W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1281/14, wydanym w sprawie ze skargi A. P. i A. B. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją dnia [...] maja 1975 r. Naczelnik Dzielnicy W. [...] odjął za odszkodowaniem własność nieruchomości położonej w W., między Aleją W. i ul. K. M. oznaczonej jako "Osada Tabelowa nr [...] wsi W. – rola [...]" na podstawie ustawy z dnia 2 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. 1974/10/64). Według decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1973 r. nieruchomość przeznaczono pod budowę szpitala ogólnego. Własność odjęto K K. P. Wywłaszczono całą działkę nr [...] z obrębu [...] gdyż część spoza lokalizacji miała być w przyszłości wywłaszczona pod ulice i "nie nadawała się do dalszego eksploatowania pod uprawy ogrodnicze". Ustalono odszkodowanie w kwocie 150 233 zł. Decyzją z [...] marca 1976 r. Urząd [...] W. uchylił decyzję o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1973 r., przeznaczającą wywłaszczoną nieruchomość pod budowę szpitala. Decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. Urząd [...] W. objął wywłaszczony teren lokalizacją osiedla mieszkaniowego [...]. Poprzedni właściciel, dnia 25 maja 1993 r. wniósł o zmianę decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ część działki po wywłaszczeniu nie została zagospodarowana. Decyzją z dnia [...] października 1993 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w W. zmienił za zgodą stron decyzję wywłaszczeniową na podstawie art. 155 kpa. Zmniejszono wywłaszczoną powierzchnię wskazując, skreślono poprzednie oznaczenie nieruchomości wg mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych zaewidencjonowanej 2 stycznia 1974 r., wskazując mapę sytuacyjną dla celów wywłaszczeniowych z 21 lipca 1978 r. Proporcjonalnie zmniejszono odszkodowanie do Areał o który zmniejszono zakres wywłaszczenia stanowiła działka nr [...] ( licząca 340 m²), będąca częścią dowłaszczonej resztówki. Dnia 4 stycznia 1994 r. K. P. ponowił wniosek o zwrot nieruchomości, podnosząc, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę szpitala, który to nie został wybudowany, a wybudowano w zamian osiedle mieszkaniowe. Wojewoda [...], decyzją dnia [...] grudnia 1998 r., odmówił zwrotu całej nieruchomości. Decyzję tą utrzymał w mocy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2002 r. (sygn. akt I SA 135/01), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje odmowne, z przyczyn formalnych. Sąd nakazał dokładnie wyjaśnić aktualny stan prawny i geodezyjny nieruchomości, aby w postępowaniu brały udział wszystkie strony. Starosta [...] po rozpatrzeniu postulatu wnioskodawców rozpatrzył część wniosku i decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] orzekł zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w dzielnicy [...] tj. liczącej łącznie 2028 m2, oznaczonej ewidencyjnie jako projektowane działki nr [...] o powierzchni 1715 m2, nr [...] o powierzchni 303 m2 i nr [...] o powierzchni 10 m2 (wszystkie z obrębu [...]) na rzecz A. B. i A. P. oraz odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem Starosty [...], celem wywłaszczenia była budowa szpitala ogólnego, którego lokalizację z 1973 r. uchylono w 1976 r. Stąd organ I instancji uznał, że nieruchomość stała się zbędna na wyznaczony i niezrealizowany cel. Na działce nr [...] ustalono zagospodarowany teren zielony, a na działce nr [...] stwierdzono zabudowę garażową. Nieruchomość, z której wydzielono zwrócone działki jest położona między budynkami wielorodzinnymi. Na projektowanej działce nr [...] podjęto działania zwiększające jej wartość poprzez posadowienie 30 garaży, które są przedmiotem najmu lub dzierżawy 24 osób fizycznych. Natomiast terminowo nie zostały rozpoczęte ani zakończone żadne prace związane z celem wywłaszczenia (budową szpitala ogólnego na 800 łóżek). Przeszkodą do zwrotu działek nr [...], [...] i [...] nie są też zdaniem organu urządzenia infrastruktury podziemnej. Co do działki nr [...], stwierdził bezwzględną przeszkodę zwrotu z powodu zaistnienia przesłanek z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej: u.g.n.). Działka stanowi bowiem teren mieszkaniowy, zabudowany budynkiem wielorodzinnym przy ul. W. W. [...], w którym wyodrębniono własność lokali związanych ze współwłasnością gruntu. Obrót własnością odrębnych lokali wraz z udziałem w (ówczesnym) prawie użytkowania wieczystego gruntu, rozpoczęto 5 marca 1997 r., a pierwszy wniosek wieczystoksięgowy złożono przed wejściem w życie u.g.n. Spowodowało to odmowę zwrotu działki nr [...], choć według Starosty [...] wszystkie działki stały się zbędne, wskutek zaniechania budowy szpitala. Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta [...] W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji odnośnie działki nr [...] narusza przepisy art. 19-21 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 142 u.g.n. Organ I instancji nie wziął bowiem pod uwagę tego, że wskutek przekształcenia zmienił się właściciel nieruchomości gruntowej, tym samym ustała własność [...] W., a z nią podstawa wyłączenia Prezydenta [...] W. od rozpoznania sprawy oraz wyjątkowa właściwość delegacyjna Starosty [...]. Wojewoda [...] podzielił generalną tezę odwołania, że celem wywłaszczenia stała się budowa osiedla mieszkaniowego [...], która za wyraźną zgodą poprzedniego właściciela zastąpiła poprzednią destynację tj. budowę szpitala ogólnego. Ustalając cel wywłaszczenia, organ I instancji naruszył zdaniem organu odwoławczego zasadę prawdy materialnej (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i przekonywania (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.), skoro wcale nie rozważył roli decyzji zmieniającej decyzję wywłaszczeniową z 1993 r. i nie ustosunkował się do znaczenia decyzji lokalizacyjnej z 20 grudnia 1976 r. Zdaniem Wojewody [...] wynik ustaleń celu wywłaszczenia (szpital a nie osiedle mieszkaniowe) nie odpowiada prawdzie materialnej i został uzyskany z naruszeniem reguł dowodzenia i bez jakiejkolwiek motywacji w uzasadnieniu decyzji, choć ta kluczowa kwestia jest w sprawie sporna. Zważywszy, iż celem wywłaszczenia stała się budowa osiedla mieszkaniowego, a nie bezspornie zaniechany szpital, ustalenia poczynione przez organ I instancji są nieadekwatne, aby zweryfikować zbędność wnioskowanej części nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Wyjaśnienia winny dotyczyć związku funkcjonalnego między szeroko rozumianym osiedlem mieszkaniowym a stanem zagospodarowania działek w terminie 7 i 10 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej. Należy zbadać, co konkretnie planowano na działkach w ramach inwestycji osiedla mieszkaniowego. Tymczasem nie wiadomo: kto i kiedy posadowił garaże na działce nr [...], czy i na jakich zasadach są dostępne, aby zaspokajać potrzeby ogólnospołeczne, właśnie mieszkańców osiedla. Podobnie brak podstaw do ustaleń, czy działki nr [...] i [...] przeznaczono pod tereny zielone, kto i kiedy rozpoczął aktualny sposób użytkowania terenu, a wreszcie, czy intensywność zorganizowania i usytuowania zieleni pozwalają ją zakwalifikować jako ukierunkowaną zieleń osiedlową, funkcjonalnie powiązaną z osiedlem (aspekty estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne). Należało ustalić, czy zieleń na obu działkach jest efektem systematycznego oddziaływania inwestora, czy przypadkowego i samoczynnego oddziaływania przyrody, wyłącznej zapobiegliwości osób trzecich albo pozostałością gospodarstwa rolnego poprzedniego właściciela. Organ uchylił się od tych ustaleń, choć były istotne dla dokładnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 75 § 1 i 78 k.p.a., a koncentrując się na ewidentnie zaniechanej inwestycji szpitala, nie zebrał wystarczającego materiału pozwalającego ocenić realizację budowy osiedla mieszkaniowego. Brak postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, uniemożliwia racjonalne zastosowanie art. 136-137 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie ocenił też operatu szacunkowego, który przyjął za podstawę rozliczenia podmiotów stosunku wywłaszczeniowego. W rezultacie Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji orzekając o działce nr [...] choć użytkowanie wieczyste przekształcono we własność kosztem [...] W., mylnie ustalił cel wywłaszczenie i nie wyjaśnił przejawów realizacji osiedla mieszkaniowego, wydał decyzję wbrew art. 107 k.p.a, zatem należało zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprawę zwrotu działki nr [...] musi rozpoznać organ właściwy. Odnośnie działek nr [...], [...] i nr [...] należy pozyskać plan realizacyjny osiedla i inne dane sprzed wywłaszczenia pozwalające sprecyzować cel, zweryfikować kto i kiedy zainwestował działki, a na ewentualność decyzji o ich zwrocie, dokonać oględzin stanu zagospodarowania działek i zlecić biegłym sporządzenie wnikliwej opinii w kwestii ich wyceny. Jeżeli Starosta [...] ponowi dowód z operatu szacunkowego, musi rzetelnie rozpocząć dwuinstancyjną pełną kontrolę opinii biegłego, będącej zaledwie podstawą do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli A. P. i A. B. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 136 oraz 137 u.g.n. poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów, w tym również w ujęciu wykładni systemowej i celowościowej, oraz rażące naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę dowodów i uznanie, że decyzja z [...] października 1993 r. zmieniła cel wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy w jej treści brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w zakresie zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda w zaskarżonej decyzji dokonuje zdaniem skarżących nadinterpretacji treści wspomnianej decyzji z [...] października 1993 r., bowiem nawet pobieżna analiza jej treści w najmniejszym stopniu nie wskazuje na zmianę celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżących przywołana powyżej decyzja z 1993 r. w ogóle nie odnosi się do zmiany decyzji wywłaszczeniowej. Zmiana decyzji wywłaszczeniowej dokonana w 1993 r. w trybie art. 155 k.p.a., nie dotyczyła samego wywłaszczenia, lecz wyłącznie zmiany powierzchni wywłaszczonej nieruchomości poprzez wyłączenie z wywłaszczenia nieruchomości części gruntu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Swoje rozstrzygnięcie oparł na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wskazał, że skoro przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to zadaniem Sądu było dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Sądu I instancji wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie stanowiły wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt przedmiotowej sprawy nie potwierdza, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd nie podzielił też stanowiska organu odwoławczego, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie zebrał dokumentów w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu I instancji zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny jest wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i orzec merytorycznie, a nie stosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. i zobowiązywać organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty niemające istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna (np. plan realizacyjny zagospodarowania terenu wywłaszczonej nieruchomości wydany po tej dacie). Sąd podkreślił, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania gdy materiał dowodowy został zgromadzony w zakresie umożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy, a sporna jest tylko jego ocena. Także zdezaktualizowanie się podstawy wyłączenia Prezydenta [...] W. od rozpoznania przedmiotowej sprawy w zakresie działki nr [...] i odpadnięcie przyczyny delegacyjnej Starosty [...] do orzekania w stosunku do powyższej działki zdaniem Sądu nie uzasadnia w żaden sposób zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy jest uprawniony do przekazania do rozpoznania sprawy w tym zakresie właściwemu organowi. Skorzystanie w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. nie było w ocenie Sądu I instancji prawidłowe i spowodowało naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które obejmowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe bezzasadne zastosowanie oraz art. 151, art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe pominięcie tych przepisów w związku z art. art. 138 § 2, 136, 107 § 1, 80, 28 i 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji Wojewody [...] z [..] sierpnia 2012 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej decyzji wykazano, że organ I instancji zaniechał istotnych ustaleń w zakresie: właściwości i stron postępowania o zwrot działki nr [...], stron postępowania o zwrot działki [...], uściślenia celu wywłaszczenia rozumianego jako osiedle mieszkaniowe [...] oraz przejawów i terminów jego realizacji (wszelkie wyjaśnienia były zdeterminowane szpitalem ogólnym jako celem), wywłaszczenia części nieruchomości na żądanie właściciela (zakresu i skutków dowłaszczenia) oraz ustaleń na potrzeby rozliczenia zwrotu (z art. 140 ust. 4 u.g.n. i rozłożenia na raty z art. 141 ust. 1 u.g.n.). Organ I instancji naruszył więc przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza możliwości wynikające z art. 136 k.p.a., skoro czynności uzupełniające miałyby dotyczyć właściwości, legitymacji, ustalenia celu wywłaszczenia lub dowłaszczenia oraz wartości każdej działki. Istota i rozmiar ustaleń uzasadniały decyzję kasacyjną, której uchylenie przez Sąd pozbawiło strony jednej instancji i odwołania. Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie, art. 151 p.p.s.a. i art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1271) poprzez niewłaściwe pominięcie ich zastosowania w związku z art. 170 p.p.s.a. oraz z art. 138 § 2, 136, 28 i art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prawidłowe zastosowanie wymienionych norm powinno uwzględniać zdaniem skarżącego kasacyjnie związanie Sądu i organów prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2002 r., sygn. akt I SA 135/01, zgodnie z którym dokładne wyjaśnienie stanu prawnego działek i sfery podmiotowej sprawy są tak istotne dla rozstrzygnięcia, iż spowodowały uchylenie decyzji obu instancji, wymagały dwuinstancyjnych ustaleń i przekraczały ramy art. 136 k.p.a. Sąd I instancji powinien, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, oddalić skargę na decyzję kasacyjną wytykającą braki w tej istotnej sferze. W ramach naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucono też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie przy jednoczesnym pominięciu art. 151, 141 § 4, 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, 77 § 1, 80, 12 § 1, 7 k.p.a. oraz art. 136 ust. 2, 3 i 5 u.g.n. skutkujące uchyleniem decyzji kasacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. bez oceny i wskazań co do spornych okoliczności istotnych dla niezwłocznego zakończenia sprawy. Prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów powinno spowodować w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną oddalenie skargi i wyrażenie w uzasadnieniu wyroku konkretnych wiążących wskazań i oceny prawnej dokonanej po analizie akt i kwestii od lat spornych w sprawie, adekwatnie do jednoznacznych stanowisk stron, przesądzając cel i zmianę wywłaszczenia z 1993 r.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło również Miasto [...] W., zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 138 § 2 k.p.a. i w rezultacie przyjęcie, że w rozpoznawanej przed organem pierwszej instancji sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji w wystarczającym zakresie, podczas gdy Starosta [...] dopuścił się szeregu uchybień powodujących nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w tym brak wyjaśnienia i kwalifikacji zainwestowania działek wywłaszczonych, brak merytorycznej oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do rozliczenia stron stosunku wywłaszczeniowego, skutkujące nieprawidłowym ustaleniem wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 107 § 3 i 4 k.p.a. przez rozpoznanie wniosku o rozłożenie na raty zwracanego odszkodowania bez możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii przez skarżące miasto i brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym zakresie, które to uchybienia uzasadniały wydanie przez Wojewodę [...] decyzji kasatoryjnej. Zdaniem tego skarżącego nawet jeśli uznać, że celem wywłaszczenia była budowa szpitala ogólnego (z czym skarżące kasacyjnie miasto się nie zgadza), to organ I instancji powinien ustalić, czy stan zagospodarowania działek w terminach ustawowych realizował cel sprecyzowany lokalizacją z 1973 r. Zwłaszcza odnośnie działek nr [...] i [...] w decyzji i operacie całkiem przemilczano, iż stanowiły zorganizowany teren zielony, tj. stan odmienny niż z dnia wywłaszczenia i być może przewidywany także w lokalizacji szpitala. Innymi słowy, organ powinien zbadać, czy dokonane po wywłaszczeniu zmiany nie wpisują się w wypełnienie również pierwotnego celu wywłaszczenia, a takiej oceny w decyzji Starosty brak. Ponadto, zwrócono uwagę na to, że Starosta w sposób bezkrytyczny przyjął wnioski wynikające z opinii biegłych, co w efekcie doprowadziło do wadliwego rozliczenia stron stosunku wywłaszczeniowego, sprzecznie z dokumentacją zebraną w aktach. Skarżące kasacyjnie miasto wskazało, że biegli błędnie przyjęli, iż na przedmiotowym terenie znajduje się 30 garaży (a nie 29). Organ I instancji nie uzasadnił również, dlaczego uwzględnił zmiany tylko na części zwracanego gruntu i dlaczego wpłynęły one na wartość nieruchomości właśnie w przyjętym wymiarze. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną braki w postępowaniu w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania są na tyle istotne i dotyczą tak ważnych dla wyniku sprawy kwestii, że organ II instancji nie mógłby ich uzupełnić w ramach postępowania odwoławczego nie naruszając przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Konieczność wydania decyzji kasatoryjnej uzasadnia zdaniem skarżącego kasacyjnie już sam fakt, że Wojewoda ocenił krytycznie operat szacunkowy będący podstawą wzajemnych rozliczeń stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Istota zarzutów wniesionych skarg kasacyjnych sprowadza się do podważania stanowiska Sądu, który uznał, że brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej. Wspomniany przepis określa jeden ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja taka może zostać podjęta przez organ wyłączenie w sytuacji, gdy z uwagi na uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub znacznej części zostać ponownie przeprowadzone. Istota takiego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Powinien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. Jeżeli natomiast organ odwoławczy dysponuje faktami pozwalającymi na merytoryczne załatwienie sprawy jest zobowiązany wydać decyzję reformacyjną i orzec, co do istoty sprawy, bowiem podstawową formą załatwienia sprawy przez organ odwoławczy jest właśnie decyzja merytoryczna. Nie ulega wątpliwości, że w sprawach których przedmiotem jest żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 i 137 u.g.n. zakres postępowania dowodowego uzależniony jest przede wszystkim od przyjętego celu wywłaszczenia. Starosta [...] w podstawie faktycznej swojego rozstrzygnięcia przyjął, że celem wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1975 r. była, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] marca 1973 r., budowa szpitala ogólnego. Oczywistym jest, że szpital nie został wybudowany, zatem dalsze postępowanie dowodowe organ ten zawęził zasadniczo do zbadania przesłanek z art. 229 u.g.n. oraz ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania i nakładów poczynionych na nieruchomości. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty co do celu wywłaszczenia, zarzucając mu nierozważenie znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia decyzji z dnia [...] października 1993 r. zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję wywłaszczeniową i decyzji lokalizacyjnej z [...] grudnia 1976 r. lokalizującej na wywłaszczonej nieruchomości osiedle mieszkaniowe [...]. Zdaniem Wojewody te ostatnie okoliczności wskazują, że celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe a nie szpital. Dlatego Wojewoda uznał, że choćby z tej przyczyny, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia przesłanek zwrotu nieruchomości wskazanych w art. 136 i 137 u.g.n. Przed ustaleniem co było celem wywłaszczenia, nie sposób ocenić, czy przeprowadzone postępowanie dowodowe przez Starostę [...] jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i czy możliwe jest jego uzupełnienie w ramach zakreślonych w art. 136 k.p.a. Z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że materiał dokumentacyjny zebrany w sprawie przez organ pierwszej instancji jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a kwestią sporną jest tylko ocena tego materiału dowodowego przez organy. Jak to trafnie podniósł Wojewoda w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uchylił się od oceny, co było celem wywłaszczenia, tj. kwestii kluczowej dla zwrotu nieruchomości, choć skutki decyzji z dnia [...] października 1993r. są sporne od ponad 20 lat prowadzenia postępowania zwrotowego a rozbieżności w ocenie tej okoliczności przez organy i wnioskujących o zwrot nieruchomości, wynikają jasno z akt postępowania. Brak jest jedynie stanowiska Sądu w tym zakresie, co uchybia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. i uniemożliwia ocenę prawidłowości zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Zajęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w zakresie celu wywłaszczenia w kontekście wydania na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] października 1993 r. a także ewentualnego wygaszenia roszczenia zwrotowego z art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n., spowoduje wdrożenie trybu z art. 153 p.p.s.a., przyspieszając zakończenie postępowania. Bez stanowiska Sądu w zakresie celu wywłaszczenia, za dwuznaczne należy uznać wskazania sądu zawarte na stronie 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie uzasadniono bowiem i nie uściślono daty, po której "dokumenty nie mają znaczenia dla rozpoznania sprawy", skoro skutek wywłaszczający można wiązać z decyzją z 1975 r. lub z decyzja z 1993 r. a o kontrowersyjności tej kwestii świadczą przeciwstawne stanowisk stron i organów. W rezultacie za zasadne należy uznać zarzuty kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 138 § 2, 136, 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 2, 3 i 5 u.g.n. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zajmie stanowisko w zakresie celu wywłaszczenia, mając w szczególności na uwadze szeroką argumentację Wojewody zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zależności od zajętego przez Sąd stanowiska, Sąd oceni zasadność zastosowania przez Wojewodę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym przy przyjęciu, że celem tym była budowa szpitala ogólnego, należy szczegółowo rozważyć zasadność wskazanych przez Wojewodę uchybień organu pierwszej instancji przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ich wpływ na możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności co do konieczności dokonania dodatkowych ustaleń niezbędnych do prawidłowego ustalenia uczestników postępowania, w zakresie ewentualnej podstawy wyłączenia Prezydenta [...] W. od rozpoznania sprawy w części dotyczącej działki nr [...] (czy wszyscy właściciele lokali przekształcili użytkowanie wieczyste gruntu we własność), w zakresie ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania i nakładów oraz rozłożenia ich na raty (dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, ilości garaży na działce nr [...]), co do ustalenia stanu zagospodarowania działek w terminach ustawowych zgodnie z celem sprecyzowanym lokalizacją z 1973 r., i czy działki będące przedmiotem rozstrzygnięcia pochodzą z resztówki dowłaszczonej na żądanie właściciela. Natomiast w przypadku uznania przez Sąd, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, Sąd ten weźmie dodatkowo pod rozwagę, to że organ pierwszej instancji nie gromadził materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy przy przyjęciu, że celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, bowiem postępowanie dowodowe nie było ukierunkowane na ten cel a było zdeterminowane szpitalem jako celem wywłaszczenia. Skutkiem tego było pominięcie dalszych kwestii związanych z tym innym celem wywłaszczenia. Sąd weźmie zatem pod uwagę nieadekwatność ustaleń Starosty do celu jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego i związaną z tym konieczność ustalenia, co zaplanowano na przedmiotowych działkach, kto i kiedy teren zagospodarował, zwłaszcza do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, czasu budowy i związku funkcjonalnego z osiedlem. Niezbędne może być zatem pozyskanie planu realizacyjnego osiedla, zdjęć, dokumentacji budynku, garaży i wykonania zieleni. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania od skarżących w pierwszej instancji na rzecz skarżących kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.