I SA/Wa 1492/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Gierak-Podsiadły Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Syg.akt I SA/Wa 1492/14 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 r, poz. 267 dalej jako k.p.a.), art. 39 ust.5 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. Z. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 roku, nr [...] orzekającej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł miesięcznie za okres od 1 grudnia 2013 roku do 31 lipca 2017 roku orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. W dniu 17 grudnia 2013 roku T. Z. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Do wniosku zostało dołączone orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2013 roku wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnośprawności w W. Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Referatu Świadczeń Rodzinnych w Wydziale Spraw Społecznych i Zdrowia [...] W. z dnia [...] grudnia 2013 roku na podstawie art. 16, art. 20, art. 24 oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych( DZ.U z 2013 roku, poz. 3 dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) przyznano T. Z. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2013 roku do 31 lipca 2017 roku. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył skarżący podnosząc, że powyższa decyzja nie uwzględnia w całości jego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem wniosek o ustalenie niepełnosprawności został złożony przez skarżącego w dniu 22 marca 2013 roku, a zatem jego prawo do zasiłku pielęgnacyjnego powinno przysługiwać od 1 kwietnia 2013 roku i w związku z tym wniósł o zmianę decyzji w tej części. Organ odwoławczy zważył co następuje: Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określone zostały w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz w Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( DZ.U z 2013 roku, poz. 3). Zgodnie z art. 16.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Następnie organ wskazał na przepis art. 24.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. T. Z. spełniał kryteria, jakie są wymagane przepisem art. 16 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] lipca 2013 roku o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych, ważnym do dnia 31 lipca 2017 roku. Termin, od którego przyznano świadczenie nie został określony na podstawie przepisu art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności ponieważ wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony z uchybieniem trzymiesięcznego terminu określonego w art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. zostało wydane w dniu [...] lipca 2013 roku, zaś wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w dniu 17 grudnia 2013 roku. Organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2013 roku, czyli począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniósł T. Z. W ocenie skarżącego data [...] lipca 2013 roku nie może zostać przyjęta za datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności, ponieważ od decyzji Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności zostało złożone odwołanie i orzeczenie wydawał Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności( datowane na [...] września 2013 roku), a decyzja ta została przekazana za pośrednictwem poczty i stała się decyzją ostateczną i wykonalną w dniu [...] października 2013 roku. W związku z tym wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożony w dniu 17 grudnia 2013 roku mieścił się w wymaganym okresie trzech miesięcy. Skarżący podnosił, że Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydał orzeczenie w formie wypunktowania zmian, choć mógł zrobić to w formie jednolitego tekstu orzeczenia po zmianach, choć to nie wpływa na istotę sprawy. Następnie skarżący wskazał, że termin użyty w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych ,,licząc od dnia wydania orzeczenia’’ jest niejednoznaczny. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawsze jest przekazywane za pośrednictwem poczty, a osoba zainteresowana nigdy nie jest informowana o podjętej decyzji w dniu posiedzenia komisji. Przyjęte orzeczenie staje się decyzją ostateczną po 14 lub 30 dniach( w przypadku decyzji Wojewódzkiego Zespołu) licząc od dnia otrzymania, o ile nie zostanie wniesiony środek odwoławczy do sądu powszechnego. Zdaniem skarżącego należy wskazać, że data otrzymania decyzji wpływa na termin skorzystania z możliwości wniesienia środków odwoławczych, a dopiero od dnia w którym decyzja staje się ostateczna wywołuje skutki prawne. Organ, który przyznaje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego może to zrobić dopiero wtedy, gdy będzie dysponować prawidłowo wypełnionym wnioskiem osoby zainteresowanej oraz ostateczną decyzją administracyjną zawierającą orzeczenie o niepełnosprawności. W związku z tym w niniejszej sprawie decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego mogła zostać podjęta najwcześniej w dniu [...] października 2013 roku, niezależnie od terminu złożenia wniosku. Skarżący wskazywał, że termin, którym posługuje się ustawodawca w art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. ,,licząc od wydania orzeczenia’’ może odnosić się do różnych dat. Po pierwsze może to być data umieszczona na dokumencie, po drugie może to być data wydania decyzji osobie zainteresowanej, wreszcie może to być dzień w którym orzeczenie staje się decyzją ostateczną. W ocenie skarżącego organ odwoławczy podejmując swoją decyzję w dniu [...] marca 2014 roku w ogóle nie odniósł się do zarzutów z odwołania. Prawdopodobnie dlatego nie zauważono faktu, ze orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane w wyniku odwołania w innym terminie i przez inną instytucję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W ocenie sądu administracyjnego stanowisko organu administracji publicznej wskazujące na datę [...] lipca 2013 roku jako datę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności T. Z., kontekście braku pełnych ustaleń faktycznych w sprawie należy uznać za co najmniej przedwczesne. Trafnie zauważa skarżący, iż od decyzji Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] lipca 2013 roku o stopniu niepełnosprawności zostało wniesione odwołanie, które zostało rozpoznane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i została wydana decyzja opatrzona datą [...] września 2013 roku, a data doręczenia tej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości nie została ustalona( skarżący wskazuje na datę 25 września 2013 roku). Orzeczenie organu odwoławczego miało częściowo charakter reformatoryjny i zmieniało treść orzeczenia organu pierwszej instancji. Ten ważny fakt pozostał poza uwagą i oceną organów administracji publicznej orzekających w niniejszym postępowaniu. Brak uzasadnienia w tym zakresie nie pozwala przeprowadzić kontroli instancyjnej, co do motywów rozumowania organów administracji publicznej. Organ pierwszej instancji nie sporządził uzasadnienia uznając, że uwzględnia żądanie wniosku w całości, a organ odwoławczy, kwestię dlaczego termin trzymiesięczny( art. 24 ust.2a) należy liczyć od daty [...] lipca 2013 nie uzasadnił. Należy zauważyć, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu odwołania od decyzji pierwszej instancji i nie można jednoznacznie przesądzić czy T. Z. skarżył decyzję organu pierwszej instancji w części czy też w całości. Treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego również nie pozwala wskazać czy zakresem odwołania objęta była całość decyzji organu pierwszej instancji czy też tylko jego część. Organ odwoławczy uchylił decyzję tylko w części w zakresie rozstrzygnięcia – odpowiedniego zatrudnienia i uczestnictwa w terapii zajęciowej. Treść decyzji, ani jej uzasadnienie tej kwestii nie przesądza. Należy zauważyć, iż w orzecznictwie ukształtowały się w tym zakresie dwa stanowiska. Według pierwszego poglądu brak jest konieczności rozstrzygnięcia w decyzji odwoławczej o części nieuchylonej oraz stanowisko, iż organ winien orzec w tym zakresie( wyrok NSA z 17 lutego 2012 roku, syg. akt I OSK 1741/11; wyrok NSA z 20 marca 2012 roku, syg. akt II OSK 19/11). W sytuacji gdy odwołujący skarżył całość decyzji organu pierwszej instancji, to nie ulega wątpliwości, iż data wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stopnia niepełnosprawności T. Z. odnosiłaby się do orzeczenia organu odwoławczego. Podnieść należy, iż postępowanie odwoławcze toczyło się wskutek złożonego odwołania. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania decyduje strona składająca odwołanie, określając czy odnosi się ono do części rozstrzygnięcia, czy też do całego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Nie powinno ulegać wątpliwości, iż zaskarżenie jedynie części decyzji powoduje, że w niezaskarżonej części decyzja stosownie do art. 15 i art. 16 k.p.a. staje się ostateczna, zaś organ odwoławczy rozpatrując środek zaskarżenia ograniczony jest zakresem zaskarżenia decyzji. Organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie uznał i wskazał, iż termin określony w decyzji organu pierwszej instancji jest terminem od którego winien być liczony termin trzymiesięczny określony w art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Żadnym stopniu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił argumentacji dlaczego należy liczyć termin z art. 24 ust.2a od daty orzeczenia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy w sprawie było wydane rozstrzygnięcie organu odwoławczego na skutek wniesionego odwołania. Następnie należy zauważyć, iż organ administracji publicznej nie przedstawił również argumentacji jakie jest jego stanowisko, co do rozumienia pojęcia użytego w art.24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych - ,, od dnia wydania orzeczenia ‘’ w związku ze stawianym przez skarżącego zarzutem, iż składając wniosek o przyznanie zasiłku w dniu 17 grudnia 2013 roku nie uchybił trzymiesięcznemu terminowi, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kwestia ta również w orzecznictwie i doktrynie nie jest jednolicie rozumiana. Jedno ze stanowisk wskazuje, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia, gdyż z tą chwilą wchodzi ona do obrotu prawnego( wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 roku, syg. akt II SA/Wa 1591/05; WSA w Olsztynie z 30 grudnia 2009 roku, syg. akt II SA/Ol 960/09). W doktrynie również stanowiska rozróżnienia ,,podjęcia decyzji’’, jako rezultatu procesu decyzyjnego, zachodzącego wewnątrz organu administracji oraz ,,wydania decyzji’’ jako uzewnętrznienia aktu woli tego organu. W. Dawidowicz Postępowanie administracyjne. Z drugiej strony wskazuje się, że obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą określone skutki prawne. Datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji( wyrok NSA z 15 lipca 2010 roku, syg. akt II OSK 2051/09). W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Nadto decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art.11 k.p.a. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż organ odwoławczy, nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji. Nadto należy zauważyć iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji w zakresie przyznania świadczenia od grudnia 2013 roku, w sytuacji gdy skarżący stoi na stanowisku, iż nie uchybił terminowi z art. 24 ust.2a ustawy oświadczeniach rodzinnych (vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2003; II SA/Gd 2232/02). W sprawie o przyznanie świadczenia – zasiłku pielęgnacyjnego prawidłowe ustalenia faktyczne i właściwe zastosowanie prawa materialnego ma niebagatelne znaczenie dla terminu przyznania świadczenia dla skarżącego. W sytuacji uznania, iż nie uchybił on terminowi z art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie winno być przyznane od miesiąca marca 2013 roku, a w przeciwnym razie od grudnia 2013 roku. Organ administracji publicznej rozpoznając ponownie sprawę winien uwzględnić wskazania poczynione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu, a przede wszystkim poczynić ustalenia faktyczne kiedy została wydana decyzja w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności dla T. Z., biorąc pod uwagę, że w tym przedmiocie orzekał również organ odwoławczy oraz organ winien uzasadnić wybór daty wydania decyzji w tym przedmiocie mając na względzie stanowiska prezentowane w doktrynie i orzecznictwie. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.