II OSK 3318/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 782/14 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [..] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [..] lutego 2014 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [..] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa nakazał P.T.S.M. wykonanie w wyznaczonym terminie, do 30 października 2013 r. określonych czynności i robót budowlanych, które wymieniono w punktach od 1 do 8 sentencji decyzji, w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym kamienicy zlokalizowanej na działce nr [..] obr. [..] przy ul. [..] w R. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na grożące niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Decyzja ta stała się ostateczna. Ponieważ obowiązek wynikający z powyższej decyzji nie został wykonany, PINB upomnieniem z [..] stycznia 2014 r. zobowiązał PTSM do wykonania nałożonego obowiązku, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a w dniu [..] lutego 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy wraz z klauzulą o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z [..] lutego 2014 r., PINB nałożył na PTSM grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 15 000 zł z powodu uchylania się od obowiązku wynikającego z opisanej wyżej decyzji, jednocześnie doręczając zobowiązanemu tytuł wykonawczy. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek wynikający z decyzji PINB z [..] lipca 2013 r. nie został wykonany, co stwierdzono w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [..] stycznia 2014 r. W zażaleniu PTSM podniosło, że opóźnienie w wykonaniu decyzji, spowodowane było brakiem środków finansowych, a nie celowym działaniem. PWINB utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie stwierdził, że argumenty zawarte w zażaleniu pozostają bez wpływu na zasadność i wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej będącej przedmiotem postępowania egzekucyjnego. PTSM złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie w całości postanowień obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę uznał, iż jest ona zasadna, ponieważ PWINB dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że wskazując kwotę grzywny należało w treści postanowienia wyjaśnić stronie zobowiązanej przesłanki, jakimi kierował się organ egzekucyjny ustalając taką a nie inną wysokość grzywny. Uznaniowy charakter działań władczych organu administracji publicznej wymaga od niego przedstawienia przekonującej argumentacji, aby uniknąć zarzutu dotyczącego przekroczenia granic uznania administracyjnego. Fakt, iż organ pierwszej instancji nie przekroczył górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia nie oznaczał jeszcze, że nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Ponadto stosując ten środek egzekucyjny nie podano przyczyn, dla których uznano ten właśnie środek za najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Sąd dostrzegł także, że w aktach administracyjnych sprawy brakuje potwierdzenia w formie protokołu okoliczności niewykonania przez skarżące Stowarzyszenie obowiązków orzeczonych w ostatecznej decyzji PINB z [..] lutego 2014 r. Wprawdzie niewykonanie obowiązku potwierdza strona skarżącą, co nie jest jednak zdaniem Sądu wystarczające do stwierdzenia że wszystkie czynności nakazane nie zostały zrealizowane. To uchybienie także musi skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Sąd nakazał organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnić, czy wszystkie obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji PINB zostały wykonane, a w przypadku ich niezrealizowania zastosować najmniej uciążliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny, w przypadku grzywny w celu przymuszenia wskazać przyczyny, dla których ustalona wysokość grzywny jest uzasadniona. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Podkarpacki WINB w Rzeszowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 119 § 1 i 2 i art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) poprzez uznanie, że Podkarpacki WINB w Rzeszowie wydając postanowienie z dnia [..] kwietnia 2014 r. naruszył w/w przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 w zw. z art. 122 § 2 w zw. z art. 127, art. 128 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Rzeszowie powyższych uregulowań i przez to uznanie, że organ egzekucyjny nie jest związany w pierwszej kolejności zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia a dopiero w dalszej kolejności może orzec o zastosowaniu wykonania zastępczego, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku oraz brak wskazań co do dalszego postępowania w aspekcie "wykazania przyczyn dla których ustalona wysokość grzywny jest uzasadniona, a tym samym będzie bezpośrednio prowadzić do wykonania ostatecznej decyzji PINB". W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PTSM wniosło o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tak zakreślonym zakresie rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Wskazać należy, że przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Organy powinny w pierwszej kolejności rozważyć, jaki środek egzekucyjny byłby najmniej uciążliwy, a zarazem efektywny. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym wynika zatem obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Zatem może dojść do sytuacji, w której w okolicznościach danej sprawy może być uzasadnione zastosowanie w pierwszej kolejności wykonania zastępczego. Z przepisu art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że zastosowanie grzywny jest możliwe, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Należy zgodzić się z podnoszonym w skardze kasacyjnej argumentem, że, co do zasady, grzywna w celu przymuszenia, stanowi środek o mniejszej dolegliwości. Organ powinien jednakże porównać wysokość grzywny w celu przymuszenia z kosztami wykonania zastępczego, nie ma bowiem podstaw, aby przesądzać a priori o wyższym koszcie wykonania zastępczego. Przepis art. 122 § 2 powoływanej ustawy nie ustanawia wprost kolejności zastosowania środków egzekucyjnych, wskazując elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, jednakże z jego treści (art. 122 § 2 pkt 2 in fine) wynika, że w przypadku niewykonania obowiązku (ustalonego w postanowieniu o nałożeniu grzywny) będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Nie jest jednak wykluczone orzeczenie o wykonaniu zastępczym, jeżeli nałożenie grzywny do wykonania obowiązku nie doprowadzi, a takiej sytuacji generalnie wykluczyć nie można. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia byłoby w takim wypadku niecelowe i jedynie przedłużałoby postępowanie egzekucyjne, co w przypadku obiektów budowlanych może także powodować zagrożenie bezpieczeństwu. Z powyższego wynika zatem, że organ powinien, mając na uwadze art. 7 k.p.a., podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a następnie uzasadnić zajęte stanowisko. Obowiązek ten wynika także z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia powinno zatem zawierać konkretne wskazanie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o zebrany i przyjęty w sprawie materiał dowodowy. Dotyczy to też rozstrzygnięcia o wysokości grzywny, nie może być ono pozbawione uzasadnienia, bo nie sposób przyjąć, aby organ w ramach uznania administracyjnego był zwolniony od wykazania celowości swoich działań. W innym wypadku, jak w sprawie niniejszej słusznie przyjął Sąd I instancji, organ narazi się na zarzut całkowitej dowolności. Fakt, że organ nie przekroczył ustawowej wysokości grzywny, ani nie ustalił jej w najwyższej wysokości nie wystarcza, aby uznać jego rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Istotne było zatem wskazanie, że wymierzona w kwocie 15 000 zł. grzywna nie nosi cech dowolności, a jej wymierzenie w takiej wysokości było poprzedzone dogłębną analizą. Brak wskazania przesłanek, którymi kierował się organ, w odniesieniu do danej sytuacji nie pozwala ocenić, czy grzywna faktycznie spełni swoją rolę i czy jej wysokość jest adekwatna do spełnienia celu tego środka przymuszającego. Wskazane w treści skargi kasacyjnej argumenty wyjaśniają, czym organ kierował się wymierzając grzywnę w takiej a nie innej wysokości, jakie cele miał na względzie i jakie kryteria stosował, jednakże zabrakło tego w rozstrzygnięciu organu. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wytknął naruszenia organu w tym zakresie i prawidłowo ocenił, iż wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do wydania postanowień, w których nie zawarto wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie też Sąd wskazał, że czynności przeprowadzone w trakcie postępowania administracyjnego powinny znaleźć odbicie w aktach sprawy. Dowód z oględzin winien zatem być udokumentowany w formie prawidłowo sformułowanego i podpisanego protokołu. Okoliczność niesporządzenia protokołu w niniejszej sprawie nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, skoro zobowiązany potwierdził, że obowiązek nie został wykonany, tym samym nie stanowiła istotnego uchybienia. W tej sytuacji uznać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonych postanowień, wskazując przyczyny, z powodu których nie są one zgodne z prawem i zawarł jasne wskazania, co do dalszego postępowania, właściwie spełniając płynący z dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.