II SA/Rz 782/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Towarzystwa [...] kwotę 117 zł /słownie: sto siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Towarzystwa [...] (dalej zwane T.) jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych. Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej zwany PINB) nakazał T. wykonanie w wyznaczonym terminie do 30 października 2013 r. określonych czynności i robót budowlanych, które wymieniono w punktach od 1 do 8 sentencji decyzji, w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym kamienicy zlokalizowanej na działce nr 765 obr. [...] przy ul. R. [...] w R. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na grożące niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Decyzja ta stała się ostateczna. Ponieważ obowiązek wynikający z powyższej decyzji nie został wykonany w związku z tym PINB upomnieniem z 28 stycznia 2014 r. zobowiązał T. do wykonania nałożonego obowiązku, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku PINB w dniu 17 lutego 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy, wraz z klauzulą o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r., nr [...], PINB nałożył na T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 15 000 zł z powodu uchylania się od obowiązku wynikającego z opisanej wyżej decyzji, jednocześnie doręczając zobowiązanemu tytuł wykonawczy. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek wynikający z decyzja PINB z [...] lipca 2013 r. nie został wykonany, co stwierdzono w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 16 stycznia 2014 r. Doręczenie upomnienia T. nastąpiło 31 stycznia 2014 r. W związku z powyższym nałożono grzywnę w celu przymuszenia zobowiązanego do jego wykonania. W zażaleniu T. podniosło, że opóźnienie w wykonaniu decyzji, spowodowane było brakiem środków finansowych, a nie celowym działaniem. W jego treści zwrócono się do organu pierwszej instancji o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do dnia 30 czerwca 2014 r., zgodnie z ekspertyzą załączoną do pisma. Wyjaśniono także, iż Firma F. I., zleceniodawca robót budowlanych, pisemnie zobowiązała się do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że argumenty zawarte w zażaleniu pozostają bez wpływu na zasadność i wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej będącej przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W szczególności treść zażalenia nie zawiera żadnych konkretnych zarzutów dotyczących postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, lecz skarżący podnosi argumenty dotyczące wstrzymania czynności egzekucyjnych. Argumenty te zostały rozważone w ramach rozpatrywania wniosku strony o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, który został rozstrzygnięty odrębnym postanowieniem wstrzymującym dalsze czynności egzekucyjnie. Stwierdzono jednoznacznie, iż wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia jest uznaniowa i przepisy nie wymagają szczegółowego uzasadnienia tej wysokości lub wskazywania przesłanek czy okoliczności, z powodu których organ ustalił grzywna w takiej a nie innej wysokości. Reasumując, WINB uznał zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia za wydane zgodnie z prawem, po wyczerpaniu działań proceduralnych, wymaganych treścią przepisów obowiązujących w tym zakresie, po przesłaniu stronie zobowiązanej niezbędnego upomnienia oraz po wystawieniu odpowiedniego tytułu wykonawczego. T. skierowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie WINB z [...] kwietnia 2014 r. wnosząc o uchylenie w całości postanowień obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu T. zarzuciło naruszenie: 1) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, tj. nie odniesienie się do argumentów zawartych w zażaleniu strony, a dotyczących zasadności i wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: - niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia PINB z [...] lutego 2014 r. w zakresie zasadności i wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, - niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie negatywnego stanowiska skarżącego, wobec zasadności i wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, - naruszenia swobody w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie postanowienia, w szczególności w zakresie nie odniesienia się do argumentów zawartych w zażaleniu strony postępowania, a dotyczących zasadności i wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, 3) art. 7 i 8 k.p.a. przez nierozpoznanie sprawy przez WINB w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a polegający na nieuwzględnieniu stanowiska strony postępowania odnośnie zobowiązania do wykonania wszelkich robót budowlanych do końca czerwca 2014 r. 4) art. 124 § 1 i 2 k.p.a. przez nie podanie informacji o konsekwencjach grożących w razie nie wykonania obowiązku w terminie. W uzasadnieniu T. wskazało, że wszelkie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku wynikały z działań niezależnych od skarżącego. Powtórzono, jak w zażaleniu, że niewykonanie w pierwotnym terminie prac naprawczych w ww. kamienicy spowodowane było problemami finansowymi. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Wniesiona do Sądu skarga okazała się zasadna z przyczyn, które WSA obowiązany był dostrzec z urzędu. Na wstępie wypada wyjaśnić, stronom że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tak określonych założeń kontroli sądowoadministracyjnej, wypada przypomnieć, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organów nadzoru architektoniczno – budowlanego o nałożeniu na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie to zostało wydane na podstawie przepisów normujących postępowanie egzekucyjne w administracji. Przyjęty środek egzekucyjny zastosowano w celu realizacji przez skarżącego Stowarzyszenie obowiązku wykonania szeregu czynności określonych mocą ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Nie podlega kwestii fakt, iż obowiązek nałożony na skarżące Stowarzyszenie ma charakter obowiązku niepieniężnego. Według składu orzekającego WSA, WINB dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji wyraził w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zdanie, że wysokość grzywny nałożonej w celu przymuszenia jest uznaniowa i przepisy nie wymagają szczegółowego uzasadnienia przez organ wysokości nałożonej grzywny lub wskazywania przesłanek czy okoliczności, z powodu których organ ustalił grzywnę w takiej a nie innej wysokości. Wobec tak kategorycznie sformułowanego stanowiska należy wskazać, że w świetle art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny działa w ramach tzw. widełek, bowiem każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Wbrew temu, co sądzi Organ II instancji, wskazując kwotę grzywny należało w treści postanowienia wyjaśnić stronie zobowiązanej przesłanki, jakimi kierował się organ egzekucyjny ustalając taką a nie inną wysokość grzywny. Uznaniowy charakter działań władczych organu administracji publicznej wymaga od niego przedstawienia przekonującej argumentacji, aby uniknąć zarzutu dotyczącego przekroczenia granic uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza dla organu administracji dozwolenia na podejmowanie działań zupełnie swobodnych. Fakt, iż organ pierwszej instancji nie przekroczył górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia nie oznaczał jeszcze, że nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Aby można było się o tym przekonać, należało wyargumentować powody, dla których kwota 15000 zł spowoduje wykonanie przez skarżące Stowarzyszenie obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej PINB. Przyjęte przez WSA stanowisko jest powszechnie wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dla przykładu WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r., o sygn. akt II SA/Łd 103/11, podkreślił, że możliwość nałożenia przez organy egzekucyjne grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, zastosowanie tego środka wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Natomiast WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Kr 4/11, zauważył iż wprawdzie przepisy u.p.e.a. nie nakładają odrębnego obowiązku uzasadniania rozstrzygnięć w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ale nie oznacza to, że grzywna może być nakłada w dowolnej wysokości i bez uzasadnienia. Wysokość nałożonej grzywny winna być uzasadniona po to, aby nie tylko strona, ale i Sąd był w stanie skontrolować prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracji. Z tych przyczyn wyrażone przez WINB stanowisko świadczy o naruszeniu zasady zobowiązującej organy administracji do podjęcia starań mających na celu przekonanie strony o słuszności wydanego rozstrzygnięcia – art. 8 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Otóż nie wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ nie pozwala mieć pewności, co do prawidłowości przyjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, WINB jak i PINB naruszyły prawo procesowe nie uzasadniając słowem przyczyn wyboru kwoty 15000 zł jako odpowiedniej do zrealizowania obowiązków niepieniężnych. Ponadto stosując ten środek egzekucyjny nie podano przyczyn, dla których uznano ten środek egzekucyjny za najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Otóż w świetle art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. O prawnym obowiązku wytłumaczenia przyczyn zastosowania grzywny w celu przymuszenia świadczy również art. 119 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Sąd z urzędu dostrzegł także i to, że w aktach administracyjnych sprawy brakuje potwierdzenia w formie protokołu okoliczności nie wykonania przez skarżące Stowarzyszenie obowiązków orzeczonych w ostatecznej decyzji PINB z [...] lutego 2014 r. Z treści uzasadnienia postanowienia PINB wynika, że przeprowadzono w dniu 16 stycznia 2014 r. oględziny obiektu. Tych czynności nie udokumentowano, a w konsekwencji nie wykazano czy w chwili wydawania postanowienia nałożone na stronę skarżącą obowiązki rzeczywiście nie zostały wykonane. Niewykonanie obowiązku orzeczonego decyzją PINB potwierdza strona skarżącą, co nie jest jednak wystarczające do skontrolowania, a tym samym i stwierdzenia że wszystkie czynności nakazane tym aktem nie zostały zrealizowane. Organ odwoławczy winien był z urzędu dostrzec ten mankament postępowania wyjaśniającego. Także i to uchybienie musi skutkować uchyleniem zaskarżonego do WSA postanowienia WINB jak i poprzedzającego go postanowienia PINB z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Stwierdzone przez WSA naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykazano ponad wszelką wątpliwość niezrealizowania obowiązku o charakterze niepieniężnym jak i nie przekonano strony o konieczności zastosowania określonego środka egzekucyjnego jako najmniej uciążliwego oraz o konieczności przyjęcia jako odpowiedniej w ustalonych okolicznościach kwoty 15000 zł grzywny w celu przymuszenia. Dlatego konieczne okazało się uchylenie zaskarżonych postanowień na podstawie art. 134, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy wyjaśnią czy wszystkie obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji PINB zostały wykonane, a w przypadku ich niezrealizowania zastosują wobec Stowarzyszenia najmniej uciążliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia obowiązane będą wskazać przyczyny, dla których ustalona wysokość grzywny jest uzasadniona a tym samym będzie bezpośrednio prowadzić do wykonania ostatecznej decyzji PINB. Z tych względów, WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O zastosowaniu instytucji ochrony tymczasowej orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparte zostało na treści art. 200 i 205 p.p.s.a.