II OSK 3283/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska – Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 608/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 608/14, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez to Stowarzyszenie od decyzji Starosty P. z [...] lutego 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Z. [...] Sp. z o.o. S.K.A. w K. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego z infrastrukturą towarzyszącą, tablicą i parkingiem. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] w zaskarżonym przed Sądem pierwszej instancji postanowieniu uznał, że skarżące Stowarzyszenie, które zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu przez organ pierwszej instancji, nie jest legitymowane do wniesienia odwołania z uwagi na swój własny interes prawny, gdyż nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) lub z uwagi na interes prawny innych osób (art. 31 § 1 k.p.a.), gdyż zgodnie z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego powołany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wykluczył też wyłączenie stosowania art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego z przyczyn wskazanych w art. 28 ust. 4 tej ustawy, mianowicie w razie gdyby postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Uznał bowiem, że w prowadzonym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie był wymagany udział społeczeństwa. Stwierdził w związku z tym, że postępowanie wymagające udziału społeczeństwa to takie postępowanie, co do którego wymóg udziału społeczeństwa wynika z konkretnego przepisu ustawy. Z art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność dokonania takiej oceny w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. W postępowaniu, w którym wydano decyzję Starosty P. z [...] lutego 2014 r., od której skarżące Stowarzyszenie wniosło odwołanie, zdaniem Wojewody nie zachodziły żadne wskazane w tych przepisach okoliczności. Wojewoda [...] stwierdził też, że z akt wynika, iż inwestycja, której dotyczy decyzja Starosty P. z [...] lutego 2014 r., została zaprojektowana w znacznej odległości od obszaru Natura 2000 kod [...]. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 200 lub nie wynika z tej ochrony, jest zobowiązany do rozważenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Starosta P. takich rozważań, jak stwierdził organ odwoławczy, nie przeprowadził. W ocenie Wojewody, stanowiło to naruszenie prawa (art. 107 k.p.a.), jednakże takie, które nie miało znaczenia w sprawie, bowiem z akt sprawy wynika, że Wydział Ochrony Środowiska Starostwa P. uznał – na skutek wystąpienia Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej tego urzędu – że projektowane przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, gdyż "wpisuje się w uwarunkowania obowiązującego (...) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", ma być zrealizowane na terenie zurbanizowanym w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej w miejscu istniejącego budynku basenu. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że był uprawniony do oceny legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z [...] lutego 2014 r., mimo że podmiot ten został dopuszczony do udziału w postępowaniu przez organ pierwszej instancji. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko organu administracji jest zgodne z prawem. Zaznaczył, że skarżące Stowarzyszenie nie powołało się na prawo własności lub na prawo użytkowania wieczystego nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stwierdził też, że sam fakt doręczenia mu decyzji organu pierwszej instancji nie daje podstaw do przyjęcia, że nabyło uprawnienia strony postępowania. Ponadto Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu administracji, co do oceny, że w sprawie nie miał zastosowania art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z tego powodu, że postępowanie w sprawie wydania przez Starostę P. decyzji o pozwoleniu na budowę nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W skardze kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 134 k.p.a., art. 44 ust. 2, art. 96 ust. 1 i 3 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Naruszenie tych przepisów miało polegać na oddaleniu skargi, mimo że naruszono: - art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 2, art. 96 ust. 1 i 3 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez to, że nie przeprowadzono postępowania w celu wyjaśnienia, czy skarżące Stowarzyszenie było legitymowane w świetle art. 44 powołanej ustawy do wniesienia odwołania, w szczególności z tego powodu, że projektowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, że nieprzedstawienie przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji stanowiska dotyczącego tego, czy projektowane przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 134 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a. powołano się na uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, w której przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto podniesiono, że z uwagi na treść art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji w celu rozstrzygnięcia o legitymacji organizacji społecznej do wniesienia odwołania powinien był ustalić, czy postępowanie, w którym odwołanie zostało wniesione, wymagało udziału społeczeństwa. Podstawą dla dokonania ustaleń w tym zakresie nie mógł być, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, art. 134 k.p.a. Uzasadniając dalsze podstawy kasacyjne podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organu, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę P. nie wymagało udziału społeczeństwa. Podkreślono, że teren projektowanej inwestycji jest oddalony od obszaru Natura 2000 o 450 m i zarzucono, że organ pierwszej instancji nie rozważył możliwego oddziaływania projektowanej inwestycji na ten obszar. Skarżący kasacyjnie kwestionował też stanowisko zawarte w piśmie Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa P., na które powołał się Wojewoda. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżące Stowarzyszenie twierdziło, że lapidarne uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom wynikającym z tego przepisu. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zasadnicze zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie i przedstawione w skardze kasacyjnej w przytoczonych w niej podstawach, to zastosowanie art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz będące konsekwencją zastosowania tego przepisu, zastosowanie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że przepis ten, wyłączający stosowanie art. 28 ust. 2 i 3 tej ustawy, stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Konieczne było więc ustalenie, czy postępowanie, w którym Starosta P. wydał decyzję z [...] lutego 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Z. [...] Sp. z o.o. S.K.A. w K. pozwolenia na budowę budynku było postępowaniem wymagającym, zgodnie z powołaną ustawą, udziału społeczeństwa. Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organu administracji, według którego o tym, czy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa decyduje konkretny przepis prawa. Trafnie też przyjęto, że w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę może to być art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Mając to na uwadze zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby zaszły okoliczności wymienione w tym przepisie oraz w art. 90 ust. 1 powołanej ustawy, od których zależy uznanie, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagało udziału społeczeństwa. Nie wskazano w szczególności, aby Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska albo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska przeprowadził ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko i zwrócił się do Starosty P. o zapewnienie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa. W skardze kasacyjnej zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że organ administracji naruszył przepisy postępowania, gdyż nie wyjaśnił, czy skarżące Stowarzyszenie było legitymowane do wniesienia odwołania na podstawie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przy czym wiąże się to z tym, że – jak się zarzuca w skardze kasacyjnej – nie uwzględniono, że projektowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz z niewłaściwym zastosowaniem art. 96 ust. 1 i 3 powołanej ustawy. Sens powołanych przepisów jest taki, że w sprawie, w której co do zasady nie przeprowadza się oceny oddziaływania na środowisko, może jednak dojść do przeprowadzenia takiej oceny, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji, np. o pozwoleniu na budowę, rozważając wpływ tej inwestycji na obszar Natura 2000, dojdzie do wniosku, że taki wpływ jest. Wówczas organ administracji nakłada na inwestora takie obowiązki, które powodują, że o inwestycji jest powiadamiany miejscowo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 96 ust. 3 powołanej ustawy), który właśnie może nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 97 ust. 1 powołanej ustawy), zaś po przeprowadzeniu tej oceny wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, przy czym przed jego wydaniem występuje do organu, o którym mowa w art. 96 ust. 1 powołanej ustawy, o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa (art. 98 ust. 4 powołanej ustawy). Z powyższego wynika, że zarzut związany z naruszeniem art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie jest trafny, gdyż obowiązek wynikający z tego przepisu ciążył na Staroście P. Ocena jego zastosowania mogłaby być zatem dokonana, gdyby skutecznie wniesiono odwołanie od decyzji tego organu, co w sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od tego zauważyć należy, że Wojewoda ocenił stosowanie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez Starostę P. i doszedł do trafnego wniosku, że organ ten rozważył wpływ projektowanego przedsięwzięcia na sąsiedni obszar Natura 2000, dochodząc do wniosku, że takiego wpływu nie było. Faktem jest, że w uzasadnieniu decyzji Starosty P. z [...] lutego 2014 r. nie omówiono obszernie tego zagadnienia, jednakże wskazano na pismo Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa P. z 22 stycznia 2014 r., które dowodzi, że organ administracji rozważał wpływ przedsięwzięcia na sąsiedni obszar Natura 2000. Skoro zaś nie wydał postanowienia w trybie art. 96 ust. 3 powołanej ustawy jest jasne, że doszedł do wniosku, iż przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na ten obszar. Takie zaś stwierdzenie jest przekonujące, jeżeli uwzględnić, że owo przedsięwzięcie ma być realizowane na zurbanizowanym terenie, w miejscu istniejącego basenu. Wynikający z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., polegający na zastosowaniu pierwszego z powołanych przepisów i niezastosowaniu drugiego jest niezasadny, gdyż wykładnia przyjęta w powołanej na uzasadnienie tego zarzutu uchwale NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, dotyczy sytuacji, w której podmiot wnoszący odwołanie powoływał się na swój indywidualny interes. Chodziło zatem o rozstrzygniecie o tym, czy odwołujący ma interes prawny we wniesieniu odwołania, a nie o to, czy podmiot biorący udział w postępowaniu na prawach strony jest legitymowany do wniesienia odwołania z uwagi na szczególne przepisy przyznające pewnym podmiotom prawo do wniesienia odwołania w interesie innych podmiotów (art. 31 § 3 k.p.a., art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W związku z tym zauważyć należy, że – jak ustalono w dotychczasowym postępowaniu i czego w skardze kasacyjnej się nie kwestionuje – skarżące Stowarzyszenie nie powoływało się na swój indywidualny interes, ale na uprawnienie do wniesienia odwołania mające wynikać z tego, że jest ono organizacją społeczną, ściślej organizacją ekologiczną. Z tego chociażby względu zastosowanie w sprawie art. 134 k.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., było uzasadnione. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się do zasadniczych kwestii występujących w rozpoznawanej sprawie, mianowicie tego, że skarżące Stowarzyszenie nie powoływało się na swój indywidualny interes prawny, zaś jego uprawnienie do wniesienia odwołania nie mogło wynikać z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż w postępowaniu, w którym Starosta P. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, nie był wymagany udział społeczeństwa. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.