IV SA/Po 608/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Pismem z dnia 28 stycznia 2014r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w P. Stowarzyszenie B. na podstawie art.31 kpa domagało się uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego – [...] w B.przy ul. P., na wniosek inwestora Z.R. [...] K.spółka z o.o. s.ka. Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...]Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzieli pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego z infrastrukturą towarzyszącą na rzecz inwestora Z.R. [...] K.sp. z o.o. S.K. Przedmiotową decyzję Stowarzyszenie B. otrzymało w dniu 5 marca 2014r. r. Odwołanie od tej decyzji Stowarzyszenie reprezentowane przez pełnomocnika złożyło w dniu 13 marca 2014r., domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów art.7 i 8 kpa, 77 § 1 kpa, 107 § 3 kpa, w zw. z art.96 ust.1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, art.32 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z art.122 ust. 1 pkt 1, art.37 pt 2, art.9 ust.1 pkt 14 lit.c ustawy prawo wodne. Wojewoda postanowieniem Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę może być osoba lub jednostka, będąca inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, a nieruchomość ta musi być zlokalizowana w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Zatem do uznania kogoś za stronę spełnione być muszą dwa warunki łącznie: osoba ta posiadać musi tytuł prawny do nieruchomości, wynikający z w/w okoliczności (własności, użytkowania wieczystego, bycia zarządcą nieruchomości) oraz nieruchomość ta musi być odpowiednio zlokalizowana. Na tym tle organ podniósł, iż celem art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, przy czym ograniczenie to musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Nadto organ wskazał, iż stosownie do art.28 ust.3 Prawa budowlanego, przepisu art.31 § 1 kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek stanowi art.28 ust.4 p.b., który stanowi, że przepis art.28 ust.3 p.b. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie...W takim przypadku należy stosować art.44 powyższej ustawy. Co prawda Starosta P. w decyzji nie przedstawił stanowiska w kwestii czy przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na środowisko, co stanowi naruszenie art.107 kpa, jednakże nie ma ono znaczenia dla sprawy bowiem z akt administracyjnych wynika, że Wydział Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starosty P. wystąpił do Wydziału Ochrony Środowiska o wydanie opinii w sprawie możliwego oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi uznano, że przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Nadto Stowarzyszenie B. nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Starosta P. błędnie zatem uznał Stowarzyszenie B. za podmiot występujący w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Na powyższe postanowienie Wojewody skargę do Sądu złożyło Stowarzyszenie B. reprezentowane przez pełnomocnika wnosząc o jego uchylenie, zarzuciło naruszenie przepisów prawa art.134 kpa oraz art.7, 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skarżący przede wszystkim podniósł, iż organ II instancji miał obowiązek wyjaśnić czy postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, w świetle obowiązujących przepisów jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Organ nie przeanalizował, czy przedsięwzięcie może mieć potencjalnie znaczący wpływ na elementy środowiska przyrodniczego i nie wykazał aby zachodziła pewność co do tego, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest nieznaczące. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji (odpowiednio i postanowienia) może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji (postanowienia) nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Użyte w cytowanym powyżej przepisie określenie "w granicach danej sprawy", jak słusznie zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1082/09, oznacza, że "sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, w której wydano zaskarżony akt prawny. Również dokonywanie przez sąd administracyjny nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których nie dokonały wcześniej organy administracyjne i w dalszej kolejności ocena tych materiałów prowadzi wprost do naruszenia zasady związania sądu granicami sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd rozpoznając skargę uwzględnia nowy materiał dowodowy, pochodzący spoza akt administracyjnych danej sprawy." Co równie istotne oznaczenie "dana sprawa" w rozumieniu art. 134 u.p.p.s.a. oznacza sprawę w ujęciu materialnym, a nie procesowym. Sąd nie może zatem uczynić przedmiotem swojego rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia, gdy zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe są tożsame. W tym kontekście przypomnieć trzeba, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie organu II Instancji, który stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia B. na decyzję Starosty P. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą. Rozpoczynając meritum rozważań wskazać trzeba, iż w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, jako podstawa materialnoprawna miały zastosowanie przepisy u.p.b., gdyż odnosiło się ono niewątpliwie do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji w pierwszej kolejności zwrócić należało uwagę na przepis art. 28 ust. 2 u.p.b., w którym określony został katalog podmiotów uprawnionych do korzystania z przymiotu strony w sprawach pozwolenia na budowę. Podmiotami tymi są – w myśl wskazanego przepisu – inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie o pozwolenie na budowę. Z tego przepisu wynika wprost interes prawny podmiotów dysponujących legitymacją procesową strony postępowania, a zatem uprawnionych również do korzystania z przysługujących środków zaskarżenia. Co równie istotne, a w niniejszej sprawie decydujące o kierunku rozstrzygnięcia, to konstatacja, iż przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się bowiem, iż relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są wyłącznie osoby wymienione w art. 28 ust. 2 u.p.b. Użyty w tymże przepisie zwrot "obszar oddziaływania obiektu", który zgodnie z jego legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 20 u.p.b. należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, jest wyznacznikiem szerokości kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Innym słowem stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę może być wyłącznie osoba lub jednostka, będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, która zlokalizowana jest w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Rację ma zatem organ odwoławczy wskazując w uzasadnieniu swojego postanowienia, iż aby doszło do uznania kogoś za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę to muszą być łącznie spełnione dwa warunki: osoba ta musi posiadać określony tytuł prawny do nieruchomości, tj. własność, użytkowanie wieczyste lub zarząd, zaś sama ta nieruchomość musi być odpowiednio zlokalizowana, tj. znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W niniejszym postępowaniu spór dotyczył nie prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania budowli w postaci inwestycji budynku handlowo - usługowego, lecz ogniskował się na kwestii czy skarżący ma tytuł prawny do którejkolwiek z nieruchomości zlokalizowanej w obszarze oddziaływania. Skarżący nie powoływał się na prawo własności lub na prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, nie ma zatem jakiegokolwiek tytułu prawnego do którejkolwiek z nieruchomości objętej obszarem oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. W przypisanych celach działania organizacji wynikających z odpisu KRS nie ma mowy także o opiniowaniu czy kompetencji do uczestniczenia w postępowaniach w sprawach o pozwolenie na budowę. Podsumowując rozważania podnieść należy, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego w B. Nadto sam fakt doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji nie daje konkretnemu podmiotowi przymiotu strony. Ponadto należy wskazać, że stosownie do art.28 ust.3 Prawa budowlanego, przepisu art.31 § 1 kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek stanowi art.28 ust.4 p.b., który stanowi, że przepis art.28 ust.3 p.b. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie...W takim przypadku należy stosować art.44 powyższej ustawy. Co prawda Starosta P. w decyzji nie przedstawił stanowiska w kwestii czy przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na środowisko, co jak słusznie zauważył organ II instancji stanowi naruszenie art.107 kpa, jednakże nie ma ono znaczenia dla sprawy bowiem z akt administracyjnych wynika, że Wydział Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starosty P. wystąpił do Wydziału Ochrony Środowiska o wydanie opinii w sprawie możliwego oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi uznano, że przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (k.45, 46 akt administracyjnych I instancji). Należy podkreślić, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego (tak wyrok NSA z 1 lutego 2012r., II OSK 2580/11, Lex nr 1138184). Z tych względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.