I OSK 513/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 903/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 903/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku, z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Starosta Lipnowski na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) i art.124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w Warszawie o wydanie decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości w celu wykonania obowiązku rekultywacji, odmówił wszczęcia postępowania. Starosta stwierdził, że w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy. W zażaleniu wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1, 61a i 104 § 1 K.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie Staroście przeprowadzenia postępowania zakończonego żądaną decyzją, gdyż jest to konieczne do wykonania decyzji tegoż Starosty Lipnowskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. o obowiązku rekultywacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium uznało, że brak jest podstawy materialno-prawnej do wydania żądanej decyzji. W szczególności, nie mają zastosowania przepisy art. 124b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w przypadku niewykonania obowiązków określonych w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] S.A. w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. oraz art. 6-8 K.p.a. poprzez przedwczesne uznanie, że wniosek skarżącej nie może zostać załatwiony w trybie administracyjnym z uwagi na uzyskanie przez skarżącą prawa do korzystania z nieruchomości uczestników dla potrzeb przeprowadzenia rekultywacji, a to na skutek błędnej wykładni decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2013 r., polegającej na przyjęciu, że punkt 5 decyzji stanowi podstawę dla przymusowego zajęcia nieruchomości uczestników, podczas gdy prawidłowa jego interpretacja prowadzi do wniosku, że w powyższym zakresie rozstrzygnięcie to nie ma podstawy prawnej i, przede wszystkim, odnosi się do możliwości przymusowego wykonania obowiązku rekultywacji, a nie udostępnienia nieruchomości dla potrzeb rekultywacji. W następstwie tych uchybień, organ dopuścił się naruszenia art. 6-8 i 124 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji, analizując przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) a w szczególności przepisy Rozdziału 5 – Rekultywacja i zagospodarowanie gruntów (art. 20 -30) oraz Rozdziału 7 – Kontrola wykonania przepisów ustawy, uznał, że trudno dopatrzeć się w nich materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji o którą wniosła strona skarżąca we wniosku z 12 marca 2014 r. Przepisów takich nie zawiera także ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1518). W szczególności nie można dopatrzyć się podstawy do wydania wnioskowanej decyzji w przepisach art. 124 ust. 1, art. 124 b, czy 125 ust. 1. Stanowią one bowiem, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1). W przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5 starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości (art. 126 ust. 1). Zatem, żaden z tych przepisów nie upoważnia organu do wydania wnioskowanej przez skarżącą decyzji w sytuacji opisanej we wniosku z 12 marca 2014 r. oraz w kolejnych pismach strony skarżącej. Sąd uznał, że podstawy prawnej do wydania wnioskowanej decyzji brak także w jakichkolwiek innych aktach prawnych obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy zasadne było wydanie w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości w celu wykonania obowiązku rekultywacji. Skargę kasacyjną złożył [...] S.A. w Warszawie. Spółka zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła: I. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 151 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z przepisem art. 61a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istniała materialnoprawna podstawa dla rozpoznania wniosku skarżącej o nakazanie udostępnienia na jej rzecz nieruchomości położonej w obrębie [...] w gminie T., zewidencjonowanej jako działka nr 86/3 dla potrzeb wykonania obowiązku rekultywacji stwierdzonego decyzją decyzji Starosty Lipnowskiego z [...] sierpnia 2013 r., znak [...], utrzymanej następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z [...] grudnia 2013 r., znak [...]; II. naruszenie prawa materialnego: 1) na skutek niewłaściwego zastosowania przepisu art. 124b ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, a to na skutek błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że wykonanie czynności rekultywacyjnych nie mieści się w zakresie normowania powyższego przepisu, ewentualnie: 2) na skutek niewłaściwego zastosowania przepisu art. 126 ust. 1 zd. 1 u.g.n, poprzez jego niezastosowanie, a to na skutek błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że konieczność wykonania czynności rekultywacyjnych w sytuacji, gdy rozpoczął już bieg termin dla wykonania zabiegów rekultywacyjnych, oznaczony w decyzji rekultywacyjnej, zaś właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości, nie może stanowić "nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody" w rozumieniu powyższego przepisu, ewentualnie: 3) na skutek niewłaściwego zastosowania przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie, a to na skutek błędnej wykładni tego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten może stanowić podstawę do nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku jej udostępnienia dla potrzeb rekultywacji jako elementu przeciwdziałania degradacji gleb poprzez odwrócenie negatywnego zjawiska zdegradowania gruntów rolnych i przywrócenie im wartości użytkowej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki dla jej uwzględnienia. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. i A. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacji. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga procesowa podstawa kasacji. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd, wbrew regule z art. 134 § 1 P.p.s.a., przyjął, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprost zgodność stanowiska Sądu z dyspozycja art. 134 § 1 P.p.s.a. Po analizie zmierzającej do ustalenia ewentualnych materialnych podstaw wniosku zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) Sąd stwierdził, że przepisy tych ustaw nie upoważniają organu do wydania wnioskowanej przez skarżąca decyzji. Nadto skonstatował, że podstawy prawnej do wydania wnioskowanej decyzji brak także w jakichkolwiek aktach obowiązującego prawa. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. może być uwzględniony tylko w sytuacji, gdy inne zarzuty procesowe lub materialnoprawne są tak skuteczne, że w konsekwencji sąd nie powinien oddalać skargi. Istoty sporu dotyka zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istniała materialnoprawna podstawa do rozpoznania wniosku. Zagadnienie to wprost wiąże się z zarzutami wyartykułowanymi w materialnej podstawie kasacji. Od razu stwierdzić należy, że nie jest trafna teza o możliwości uznania za podstawę materialną rozpoznania wniosku powołanych w kasacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124b ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Nie ma wątpliwości co do tego, że czynności przewidziane w tym przepisie: czynności związane z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii, a także czynności związane z usuwaniem z gruntu, odnoszą się do urządzeń infrastruktury technicznej nienależących do części składowych nieruchomości. Czynności te nie dotyczą zatem części składowych nieruchomości. Wykonanie nałożonego decyzją administracyjną obowiązku rekultywacji nie stanowi nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody w rozumieniu art. 126 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotą tej przesłanki jest nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie, natychmiastowe działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Niekwestionowany jest pogląd, według którego, podstawą wydania decyzji w takich sprawach muszą być informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania. Chodzi więc o umożliwienie działań podejmowanych np. przez służby ratownicze w razie zagrożeń wynikających z katastrof, awarii urządzeń lub sieci itp. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości na podstawie komentowanego przepisu w przypadku planowanych działań (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 301/08; Ewa Bończak-Kucharczyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LEX 2014, punkt 2 i 3 do art. 126; Paweł Wojciechowski [w:] "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", pod red. P. Czechowskiego, Wolters Kluwer 2015, punkt 8 do art. 126). Podstawy wydania żądanego przez Spółkę nakazu nie można także upatrywać w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem, właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi. W związku z tym obowiązkiem mogą być wydawane wobec właściciela decyzje, o których mowa w art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dyspozycja art. 15 ust. 2 przewiduje, ze względu na ochronę gleb przed erozją i ruchami masowymi ziemi, nakazanie właścicielowi gruntów, o których mowa w ust. 1, zalesienie, zadrzewienie lub zakrzewienie gruntów, lub założenie na nich trwałych użytków zielonych. Natomiast według art. 15 ust. 5, w razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, o których mowa w ust. 1, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, wójt, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów. W obu przypadkach zobowiązanie polega na czynnościach właściciela wobec gruntów stanowiących użytki rolne. Chodzi o czynności zapobiegawcze lub naprawcze samego właściciela, a nie umożliwienie przez właściciela wykonania obowiązków rekultywacyjnych innemu podmiotowi zobowiązanemu. Przyjęcie przez organy oraz Sąd pierwszej instancji, że powołane w kasacji i omówione wyżej przepisy nie stanowiły materialnej podstawy wszczęcia postępowania nie doprowadziło zatem do naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Sytuacji, w której dochodzi, tak jak w niniejszej sprawie, do sporu między podmiotem dążącym do wykonania obowiązku rekultywacji określonego w decyzji opartej o art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a właścicielem nieruchomości, który odmawia udostępnienia gruntu, nie regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Unormowania takiego, wprost określającego reguły postępowania w takiej sytuacji, nie zawierają także przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wejście na grunt będący przedmiotem zabiegów rekultywacyjnych jest działaniem związanym z wykonaniem decyzji zobowiązującej do rekultywacji. O wykonaniu decyzji jest zaś mowa w art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl tego przepisu, w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że rekultywacja nakazana decyzją wydana na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych musi być wykonana. Wszelkie jej utrudnianie, w tym także przez właściciela nieruchomości, powinno prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnotować można, że podobna była regulacja art. 30 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) i takie samo było w tej mierze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 21 marca 1984 r., sygn. akt II SA 152/84). Stanowisko to jest wynikiem nie tylko treści unormowań art. 22 ust. 1 oraz art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ugruntowany jest pogląd, według którego, wynikający z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bezwzględny obowiązek rekultywacji nie jest indywidualnym uprawnieniem właściciela danego gruntu, lecz prawem podmiotowym o charakterze publicznym, wynikającym z art. 74 Konstytucji RP. Zatem wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów, organy administracji przede wszystkim chronią interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobro publiczne Przeszkodą do wykonania tego obowiązku nie mogą być normy cywilnoprawne z zakresu ochrony własności. Wydawane na podstawie art. 22 ust. 1 decyzje nie tylko nie ograniczają prawa własności, lecz służą jego ochronie skoro zobowiązują "sprawcę" zdewastowanych lub zdegradowanych gruntów do ich rekultywacji (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy). Do ograniczenia prawa własności dochodzi przecież nie na etapie rekultywacji, ale w trakcie zajęcia gruntu na potrzeby działalności, w wyniku której doszło do zdegradowania gruntu (patrz: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1018/06). Do przedstawionego rezultatu prowadzi także wykładnia systemowa. Przepisy art. 20 i art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są przecież częścią systemu norm regulujących administracyjnoprawną odpowiedzialność w dziedzinie ochrony środowiska. Nawet sama instytucja rekultywacji gruntów nie jest regulowana wyłącznie normami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Świadczą o tym, niezależnie od klasyfikacji doktrynalnych, przepisy art. 22a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Najpierw do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został dodany, z dniem 30 kwietnia 2007 r. przepis art. 22 a o brzmieniu: 1. Przepisów art. 20 i 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami. 2. Do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493). Z dniem 5 września 2014 r. przepis art. 22a uzyskał brzmienie: 1. Przepisów art. 20 i art. 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami. 2. Do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio do gruntów zanieczyszczonych: 1) po dniu 30 kwietnia 2007 r. - przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 oraz z 2015 r. poz. 277); 2) przed dniem 30 kwietnia 2007 r. - przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Przepisy obu wymienionych ustaw przewidują, w określonych warunkach, które nie są w niniejszej sprawie istotne, wydanie decyzji naprawczych o charakterze takim jak decyzja, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Również te decyzje, zobowiązujące podmiot, który spowodował szkodę w środowisku do czynności naprawczych, podlegają wykonaniu według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bez ewentualnych decyzji uprawniających do wejścia podmiotu zobowiązanego do rekultywacji na grunt podlegający rekultywacji, do którego podmiot ten nie ma tytułu prawnego. W tym zakresie można wskazać na przepisy art. 13 i 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm.). Warto przy tym zauważyć, że decyzja taka jest natomiast przewidziana w sytuacji określonej w art. 16 pkt 1 i 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Wówczas, w myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, jeżeli organ ochrony środowiska podejmuje działania, o których mowa w art. 16, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić prowadzenie działań zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków określonych w decyzji, o której mowa w ust. 2, a także prowadzenie badań związanych z oceną szkody w środowisku. Jest to zatem sytuacja, w której organ ochrony środowiska jest zobowiązany do działań naprawczych, a na mocy decyzji przewidzianej w art. 17 ust. 2 uzyskuje prawo do udostępnienia powierzchni ziemi przez władającego powierzchnią ziemi. Konieczne jest spostrzeżenie, że zgodnie z art. 16 pkt 1 ustawy, organ ochrony środowiska podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać zidentyfikowany lub nie można wszcząć wobec niego postępowania egzekucyjnego, lub egzekucja okazała się bezskuteczna. Uprawniony jest zatem wniosek, że w razie wydania decyzji zobowiązującej zidentyfikowany podmiot, ewentualne podjęcie działań przez organ ochrony środowiska powinna poprzedzić egzekucja decyzji zobowiązującej. Utwierdza w tym treść art. 17 ust. 4 omawianej ustawy, zgodnie z którym, jeżeli bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku wystąpiły na terenie, do którego podmiot korzystający ze środowiska nie posiada tytułu prawnego, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić prowadzenie działań zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków określonych odpowiednio w decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 3, lub w decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, a także prowadzenie badań związanych z oceną szkody w środowisku. W wypadku odmowy przez władającego powierzchnią ziemi wstępu na nieruchomość, podstawę prawną do wejścia na nieruchomość stanowi więc decyzja Zatem regulacja zawarta w ust. 4 ma ułatwiać podmiotowi korzystającemu ze środowiska wykonanie obowiązków wynikających z decyzji (patrz: Marek Górski "Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska", Oficyna 2008, s. 62; Wojciech Federczyk, Anna Kozieradzka-Federczyk "Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Komentarz", LEX/el 2013, komentarz do art. 17). Zarówno podstawa normatywna wykonania obowiązku rekultywacji, do którego odnosił się wniosek w niniejszej sprawie tj. art. 20, 22 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i przepisy art. 13, 15, 16 i 17 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, są unormowaniami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Jak już wyżej wspomniano, przepis art. 22a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odsyła do przepisów Prawa ochrony środowiska w zakresie rekultywacji gruntów, o których mowa w art. 22a ust. 1, zanieczyszczonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Punktem odniesienia dla organu, do którego złożono wniosek w niniejszej sprawie, mogły być przepisy art. 362 Prawa ochrony środowiska oraz przepisy Tytułu II Działu IV Prawa ochrony środowiska – Ochrona powierzchni ziemi, w brzmieniu wówczas, tj. w dacie złożenia wniosku, obowiązującym. Z przepisów art. 362 ust. 1 i 2 wynika uprawnienie organu do wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska m.in. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Z zespołu norm art. 362-365 Prawa ochrony środowiska nie można odczytać kompetencji organu do wydania odrębnej decyzji zezwalającej podmiotowi korzystającemu ze środowiska na wejście na grunt, do którego nie ma tytułu prawnego, w celu wykonania decyzji naprawczej. Warto jeszcze odnotować, że z dniem 5 września 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101), która m.in. wprowadziła instytucję remediacji. W niniejszej sprawie nie ma potrzeby przeprowadzania szczegółowej analizy nowych regulacji. Konieczne jest jednak, w ramach wywodu związanego z wykładnią systemową, zwrócenie uwagi na zachowanie, w nowym unormowaniu, dotychczasowego sposobu rozwiązywania kontrowersji w trakcie wykonania decyzji zobowiązującej podmiot odpowiedzialny za zanieczyszczenie. Zgodnie z art. 101n ust. 2 Prawa ochrony środowiska, w przypadku gdy stwierdzono niezgodność przeprowadzonej remediacji z ustalonym planem remediacji, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dopiero zaś gdy regionalny dyrektor ochrony środowiska przeprowadza remediację, o której mowa w art. 101i, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić jej przeprowadzenie z zachowaniem warunków określonych w decyzji, o której mowa w ust. 2, a także umożliwić prowadzenie badań zanieczyszczenia gleby i ziemi. Wówczas, w myśl art. 101n ust. 2, regionalny dyrektor ochrony środowiska, w celu przeprowadzenia remediacji, określa, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, zakres udostępnienia przez niego powierzchni ziemi oraz ustala plan remediacji. Jest to regulacja odpowiadająca trybowi określonemu w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Tak samo zaś, jak w przypadku przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazano wprost, że do wykonania decyzji zobowiązującej sprawcę następuje stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.