II SAB/Wa 38/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia skargi w sprawie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 2000 zł (dwa tysiące złotych), 3. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, 4. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący M. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, które zostało doręczone tego samego dnia organowi, złożył skargę w sprawie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych przez Bank [...] S. A. w W. Generalny Inspektor Ochrony danych Osobowych pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty skarbowej i do usunięcia braków w trybie art. 64 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący udzielił odpowiedzi organowi. Z kolei Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismami z dnia [...]lipca 2013 r. zwrócił się do Prezesa Zarządu Biura Informacji Kredytowej (pismo nr [...]), Prezesa Zarządu Związku Banków Polskich (pismo nr [...]) i Prezesa Zarządu [...] S. A. (pismo nr [...]) o udzielenie informacji związanych ze skargą skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r., o czym powiadomił wymienionego pismem z tego samego dnia nr [...]. Związek Banków Polskich pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2013 r.) i Biuro Informacji Kredytowej pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (wpłynęło do organu [...] sierpnia 2013 r.) udzielili odpowiedzi Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych, zaś [...] S. A. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (wpłynęło do organu [...] lipca 2013 r.) zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień z powodu konieczności zebrania stosownej informacji. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (wpłynęło do organu [...] sierpnia 2013 r.), bank udzielił organowi odpowiedzi. Natomiast skarżący M. K. pismem z dnia [...] października 2013 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (wpłynęło do organu [...] października 2013 r.), złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na nierozpatrzenie jego skargi z dnia [...] kwietnia 2013 r., wskazując na opisany powyżej stan faktyczny. Następnie skarżący M. K. w skardze z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2013 r., zarzucił bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 35 § 3 k.p.a. oraz na art. 8 i 12 § 1 k.p.a. podkreślając też, że do dnia złożenia skargi organ nie rozpatrzył jego skargi, ani też nie odpowiedział też na jego zażalenie z dnia [...] października 2013 r. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na opisany powyżej stan faktyczny stwierdził, że sprawa ma charakter skomplikowany i nie uchyla się on od wydania rozstrzygnięcia, lecz podejmuje wszelkie działania celem zebrania materiału dowodowego. Następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. odpowiedział skarżącemu na jego zażalenie wskazując, że zaistniała konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego i pismem z tego samego dnia zwrócił się do banku o udzielenie stosownych wyjaśnień. Z kolei skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., zwrócił się do organu o rozpatrzenie jego skargi, zaś bank pismem z dnia [...] lutego 2014 r. udzielił wyjaśnień organowi. Organ natomiast w dniu [...] marca 2014 r. zwrócił się do sądu o wypożyczenie akt, o czym pismem z tego samego dnia poinformował skarżącego, zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformował skarżącego, że dotychczas zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji i pismami z tego dnia zwrócił się o dodatkowe wyjaśnienia do banku, Biura Informacji Kredytowej i Związku Banków Polskich, zaś po otrzymaniu odpowiedzi – odpowiednio – w dniu [...] maja 2014 r., [...] maja 2014 r. i [...] kwietnia 2014 r., ponownie pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do Biura Informacji Kredytowej o uzupełnienie wyjaśnień, o czym pismem z tego samego dnia poinformował skarżącego. W związku z pismem Sądu z dnia [...] września 2014 r., organ pismem z dnia [...] września 2014 r. poinformował, że uznał zgromadzony materiał dowodowy w dniu [...] lipca 2014 r. za wystarczający do wydania decyzji i skierował do stron pismo informujące o prawie wglądu do i ewentualnego wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz stwierdził, że "podejmuje działania zmierzające bezpośrednio do wydania decyzji administracyjnej". Następnie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], 1) nakazał [...] S.A. z siedzibą w W. przy ul. [...], zaprzestania przetwarzania danych osobowych M. K. zam. w W. przy ul. [...], dotyczących rachunku nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...] [...] w systemie Biura Informacji Kredytowej S.A. z siedzibą w W. przy ul. [...], w trybie określonym w art. 105a ust. 3 ustawy Prawo bankowe; 2) nakazał [...] S.A. z siedzibą w W. przy ul. [...], zaprzestania przetwarzania danych osobowych M. K. zam. w W. przy ul. [...], w zbiorze o nazwie "[...]", prowadzonym przez Związek Banków Polskich z siedzibą w W. przy ul. [...] w trybie określonym w art. 105a ust. 3 ustawy Prawo bankowe; 3) w pozostałym zakresie odmówił uwzględnienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z treścią art. 12 § 1 i 2 k.p.a. i wyrażoną tym przepisem zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Z kolei artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.). W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy). W świetle powyższych uwag Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., co potwierdza "zażalenie" z dnia [...] października 2013 r. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych po wpłynięciu do niego skargi M. K. w dniu [...] kwietnia 2013 r., dopiero po prawie dwóch miesiącach, bo w dniu [...] czerwca wezwał go do wniesienia opłaty skarbowej i do usunięcia braków. Zatem już chociażby tak długa reakcja organu i to tylko w kwestii formalnej świadczy, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem tak późno wysłane pismo nie wymagało zbierania dowodów, informacji czy też jakichkolwiek wyjaśnień. O kolejnym naruszeniu podstawowej zasady szybkości postępowania świadczy fakt, że po otrzymaniu odpowiedzi od skarżącego w dniu [...] czerwca 2013 r., organ dopiero po prawie miesiącu, bo w dniu [...] lipca 2013 r. zwrócił się do podmiotów opisanych już w stanie faktycznym o udzielenie wyjaśnień. Dodać również należy, że nie podał on skarżącemu informacji w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, poza samym stwierdzeniem o wysłaniu tych pism celem ustosunkowania się do zarzutów. Podkreślić również należy, że po otrzymaniu ostatniej odpowiedzi od tych podmiotów w dniu [...] sierpnia 2013 r., organ w żaden sposób nie poinformował skarżącego o toczącym się postępowaniu oraz o przyczynie zwłoki, jak również o terminie załatwienia sprawy i – jak wynika z akt sprawy – aż do dnia [...] stycznia 2014 r. nie podejmował żadnych czynności procesowych, bowiem dopiero z tym dniem zwrócił się do banku o dodatkowe wyjaśnienia. Zatem pasywność organu w załatwieniu sprawy na tym kolejnym etapie postępowania, trwała prawie aż 5 miesięcy. Należy w tym miejscu wskazać również, że po złożeniu przez skarżącego w dniu [...] października 2013 r. zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., organ całkowicie zignorował obowiązek wynikający z treści art. 37 § 2 k.p.a., tzn. nie odpowiedział, czy uznaje zażalenie za uzasadnione, a jeśli tak, to nie wyznaczył dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz nie zarządził wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie zapobiegł, o ile byłaby taka potrzeba, podjęcia środków w zaprzestaniu naruszania terminów załatwienia sprawy w przyszłości i nie stwierdził, czy powyższe uchybienia miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konkluzja powyższa wynika z faktu, że w aktach administracyjnych sprawy, brak jest o tym jakiejkolwiek wzmianki. Wykazaniu również podlega i ta okoliczność, że po otrzymaniu wyjaśnień z banku w dniu [...] lutego 2014 r., organ dopiero w dniu [...] marca 2014 r. zwrócił się do Sądu o wypożyczenie akt. Reasumując, organ nie rozpoznając skargi skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r., aż do dnia złożenia skargi, tj. przez okres prawie 8 miesięcy, bez wątpienia pozostawał w bezczynności. Tym bardziej, że z przedstawionego powyżej stanu faktycznego nie wynika, aby organ w celu rozpatrzenia sprawy zobowiązany był do podjęcia licznych, czasochłonnych czynności postępowania dowodowego, czy zlecania ekspertyz, co mogłoby wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowany" i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać nieterminowe załatwienie wniosku. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z – zdaniem Sądu – nieuzasadnionej opieszałości organu w podejmowaniu nie tak licznych zresztą czynności procesowych. Natomiast, jak wykazano już w stanie faktycznym sprawy, w dniu [...] października 2014 r. a więc po prawie 10 miesiącach organ wydał decyzję nr [...], ze skargi M. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. i wobec powyższego należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63). Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Taki stan bez wątpienia wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika z – chronologicznie przedstawionego w części sprawozdawczej uzasadnienia – przebiegu procedowania organu. Zatem tak istotna zwłoka w załatwieniu sprawy musi zostać poczytana za rażącą i to tym bardziej, że dotyczy ona organu centralnego, jakim jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, a zatem organu, który z racji swojego usytuowania w państwie i realizowanych zadań, powinien dawać przykład innym organom administracji co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego. Reasumując, taki stan rzeczy, przy uwzględnieniu obowiązków organu wynikających z art. 35 i 36 w zw. z art. 12 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. uzasadnia stanowisko, iż bezczynność organu w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie miała charakter kwalifikowany z powodu rażącego naruszenia powyższych przepisów. Z tego też samego powodu stwierdzono z urzędu wystąpienie przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, która ma wobec niego spełnić funkcję zarówno represyjną oraz dyscyplinującą i której wysokość jest – zdaniem Sądu – adekwatna do stopnia naruszenia przez organ przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 i 2 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) i w zw. z art. 151 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.