I OSK 1069/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 411/14 w sprawie ze skargi R. Ż. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 3. odstępuje od zasądzenia od R. Ż. na rzecz Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 9 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 411/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. Ż. na przewlekłość postępowania Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (GIODO), w przedmiocie wniosku z 7 września 2013 r., stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył GIODO grzywnę w wysokości 2000 zł, umorzył postępowanie w pozostałej części oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan sprawy przedstawia się następująco: R. Ż. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 maja 2014 r. zarzucił GIODO bezczynność i przewlekłe prowadzenie jego sprawy o ochronę danych osobowych. W uzasadnieniu wskazał, że 7 września 2013 r. skierował do GIODO drogą elektroniczną skargę na [...] S.A. w Warszawie, zarzucając mu jako administratorowi danych osobowych bezprawne przetwarzanie danych osobowych skarżącego. Do skargi załączono także materiał dowodowy. Skarga wpłynęła do GIODO w dniu 9 września 2013 r.. W związku z brakiem ze strony organu jakichkolwiek działań w dniu 13 listopada 2013 r. R. Ż. skierował wezwanie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do usunięcia naruszeń prawa. Dopiero po tym wezwaniu i upływie 78 dni od wpływu skargi, to jest w dniu 26 listopada 2013 r., organ podjął pierwszą czynność w sprawie i poinformował [...] S.A. o skardze oraz zażądał wyjaśnień. Wyjaśnienia wpłynęły do GIODO w dniu 16 grudnia 2013 r., następnie pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. organ ten wezwał spółkę do udzielenia dodatkowych wyjaśnień w terminie 7 dni. Dopiero 27 grudnia 2013 r. R. Ż. otrzymał z GIODO pierwszą informację w sprawie i wnioskiem z dnia 29 grudnia 2013 r. zwrócił się do organu o przesłanie mu kopii pism z akt przedmiotowej sprawy. [...] S.A. odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia 8 stycznia 2014 r.. Wraz pismem z dnia 9 stycznia 2014 r.(które skarżący otrzymał w dniu 14 stycznia 2014 r.) GIODO doręczył R. Ż. wnioskowane kopie z akt, a pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. (doręczonym w dniu 5 lutego 2014 r.) skarżący został poinformowany o zamknięciu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni (od dnia wywiedzenia skargi minęło 144 dni). W dalszej części uzasadnienia skargi R. Ż. wskazał na naruszenie przez GIODO zasad określonych w art. 36 § 1 i 2 k.p.a.. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, zaś skarga na bezczynność organu wpłynęła do niego dopiero w dniu 15 maja 2014 r., zatem nie był w niniejszej sprawie bezczynny, co wynika z porównania obu powyższych dat. R. Ż. w piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2014 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że skarga wpłynęła do GIODO w dniu 9 września 2013 r., a pierwszą czynność podjęto dopiero w dniu 26 listopada 2013 r., po wezwaniu w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (po 78 dniach). Wskazał także, że decyzję GIODO w swojej sprawie otrzymał w dniu 15 maja 2014 r. Podkreślił, że nie otrzymał od GIODO żadnych pism tłumaczących zwłokę w rozpatrywaniu jego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę wskazał, że na podstawie merytorycznej treści i sposobu sformułowania zarzutów skargę R. Ż. potraktował jako skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego, prowadzonego przez GIODO w sprawie ochrony danych osobowych. Podkreślił Sąd I instancji, że polska procedura administracyjna wskazuje na obowiązki organu w zakresie terminowego i sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. i wyrażoną tym przepisem zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Z kolei artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Z kolei strona postępowania administracyjnego może, zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a. wnosić zażalenie na przewlekłość załatwiania sprawy, a ponieważ GIODO jest organem centralnym – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., co potwierdza jego pismo z dnia 13 listopada 2013 r. - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Analizując przebieg wydarzeń wskazał Sąd I instancji, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych po wpłynięciu do niego w dniu 9 września 2013 r. skargi R. Ż. w przedmiocie przetwarzania jego danych osobowych przez [...] S.A, dopiero po ponad dwóch miesiącach, w dniu 26 listopada 2013 r. dokonał pierwszych czynności w sprawie. O kolejnym naruszeniu podstawowej zasady szybkości postępowania świadczy fakt, że po zamknięciu postępowania dowodowego, co nastąpiło w dniu 31 stycznia 2014 r., organ zwlekał z wydaniem decyzji aż do dnia [...] maja 2014 r., to jest blisko 3 miesiące mimo, że żadna ze stron nie wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego. Sąd I instancji zauważył, że w materiale sprawy brak jest usprawiedliwienia dla braku działania organu w powyższych okresach. Także w odpowiedzi na skargę nie wskazano przekonywujących przyczyn opieszałego prowadzenia postępowania administracyjnego. Nadto podczas całego postępowania organ nie udzielił skarżącemu informacji w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, skoro sprawy nie załatwił w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 3 k.p.a.. Organ nie wykonał także obowiązku nałożonego na niego przepisem art. 37 § 2 k.p.a., w związku wezwaniem go przez skarżącego do zaprzestania naruszania prawa. W ocenie Sądu I instancji przewlekłość w załatwieniu sprawy administracyjnej skarżącego jest oczywista. Sam fakt wydania decyzji administracyjnej przez GIODO w dniu [...] maja 2014 r. nie ma natomiast wpływu na ocenę działania organu w aspekcie przewlekłości prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. WSA w Warszawie wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Taki stan bez wątpienia wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika z przebiegu postępowania. W przekonaniu Sądu I instancji tak istotna zwłoka w załatwieniu sprawy, stanowiąca o przewlekłym sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ musi zostać poczytana za rażącą i to tym bardziej, że dotyczy organu centralnego, jakim jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, a zatem organu, który z racji swojego usytuowania w Państwie i realizowanych zadań, powinien dawać przykład innym organom administracji co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego. Uznał Sąd I instancji, że taki stan rzeczy, przy uwzględnieniu obowiązków organu wynikających z art. 35 i 36 w zw. z art. 12 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. uzasadnia stanowisko, że przewlekłość miała charakter kwalifikowany z powodu rażącego naruszenia powyższych przepisów. Z tego samego powodu WSA stwierdził z urzędu wystąpienie przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, która ma pełnić funkcję zarówno represyjną oraz dyscyplinującą i której wysokość jest adekwatna do stopnia naruszenia przez organ przepisów prawa. Ponieważ w dniu [...] maja 2014 r. organ wydał decyzję, w pozostałym zakresie postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zostało umorzone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GIODO, zaskarżając punkt 1 i 2 wyroku, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, wskazując art. 149 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) polegające na sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym poprzez nałożenie na organ grzywny i uznanie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w wyniku błędnego przyjęcia, że GIODO naruszył art. 35 i art. 36 w związku z art. 12 oraz art. 8 k.p.a. w stopniu rażącym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie zostały podjęte przewidziane prawem czynności służące ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, przy wykorzystaniu w tym celu możliwie najprostszych środków. W celu zweryfikowania zarzutów R. Ż. pod adresem Spółki, a jednocześnie umożliwienia jej zajęcia stanowiska wobec dotyczącej jej skargi, Generalny Inspektor, korzystając z instrumentów prawnych określonych w art. 14 ustawy o ochronie danych osobowych, zwrócił się do tego podmiotu o złożenie w sprawie pisemnych wyjaśnień i dowodów. Podkreślono, że ze względu na charakter uprawnień GIODO, służących mu w toku prowadzonego postępowania, rozstrzygając sprawę poddaną jego ocenie, organ opiera się przede wszystkim na pisemnych wyjaśnieniach stron oraz przesłanych przez nie dowodach. Natomiast w myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Decyzja z dnia [...] maja 2014 r. została wydana po wpłynięciu do Biura GIODO zwrotnych potwierdzeń odbioru przez strony postępowania pism z dnia 31 stycznia 2014 r., po upływie terminu przewidzianego na realizację przez strony wskazanych im w tych pismach uprawnień wynikających z przepisów k.p.a. oraz po wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nadmienił skarżący kasacyjnie organ, że skarga R. Ż. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została sporządzona w dniu 9 maja 2014 r., a doręczona organowi w dniu 15 maja 2014 r., a wiec już po dniu, w którym wydana została decyzja (prawidłowo doręczona skarżącemu w dniu 13 maja 2014 r.). Inspektor wskazał ponadto, że R. Ż. w treści swojej skargi nie wnioskował o wymierzenie organowi grzywny. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie grzywny jest nieuzasadnione. Jej wymierzenie nie wpłynie bowiem na realizację zasadniczego celu skargi na bezczynność i przewlekłość organu, decyzja administracyjna w sprawie została już bowiem wydana. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności w trakcie postępowania będzie naruszeniem rażącym. Przyznał organ, że każda bezczynność jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Rażące naruszenie rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W przebiegu postepowania nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego wprowadzania go w błąd, mogącego ewentualnie uzasadniać ukaranie w ten sposób. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że dwumiesięczny termin pomiędzy wpłynięciem skargi do Biura, a zadekretowaniem sprawy na pracownika prowadzącego oraz w okresie pomiędzy informacją o zebraniu materiału dowodowego, a wydaniem decyzji, wynikał z faktu, że pomimo dwukrotnego wzrostu liczby spraw prowadzonych w jednostce, organ nie jest w stanie zwiększyć możliwości pracowniczych ani rozszerzyć sposobów działalności. Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych. Do Biura Generalnego Inspektora składają skargi osoby z całej Polski, jak również z zagranicy. Generalny Inspektor prowadzi szereg działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co również przekłada się nie tylko na liczbę wpływających skarg do Biura, ale także próśb o interwencję, czy też wniosków o wydanie opinii, których liczba z każdym rokiem się zwiększa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Kontroli kasacyjnej w przedmiotowej sprawie podlegają wyłącznie rozstrzygnięcia zawarte w pkt. 1 i 2 kwestionowanego wyroku. W punkcie 1 WSA w Warszawie stwierdził, że przewlekłość postepowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w pkt. 2 wymierzył GIODO grzywnę w wysokości 2000 zł.. Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie wadliwie zastosowane przepisy art. 149 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. doprowadziły Sąd I instancji do nieuprawnionego uznania, że przewlekłość postępowania skarżącego organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa wskutek uchybienia przepisom art. 8, 12, 35 i 36 k.p.a. oraz, że istnieje konieczność wymierzenia z urzędu organowi grzywny w wysokości 2000 zł.. W przekonaniu składu orzekającego NSA skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione zarzuty i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niesporne jest, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu skargi R. Ż. w zakresie załatwienia jego skargi z 7 września 2013 r. dotyczącej bezprawnego przetwarzania jego danych osobowych. Rozważenia wymaga jedynie zasadność przyjęcia przez Sąd I instancji, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadniała wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd ten stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Paragraf 2 tego przepisu stanowi zaś, że sąd administracyjny, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa", przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym, przyznał także tym sądom możliwość uznania co do stwierdzenia podstaw wymierzenia grzywny, jak też ustalenia jej wysokości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15, dostępne na stronie cbois.nsa.gov.pl). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, dostępne na stronie cbois.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znacznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Skarga złożona przez R. Ż. w dniu 7 września 2013 r. została załatwiona decyzją organu dopiero w dniu [...] maja 2014 r. co zasadnie doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że było to postępowanie o cechach przewlekłości. Zasadnie uznał także Sąd I instancji, że mimo wydania decyzji załatwiającej sprawę, przewlekłość w działaniu organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przekonaniu składu orzekającego NSA prawidłowo WSA w Warszawie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności świadczące o rażącej przewlekłości. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ dopiero po ponad dwóch miesiącach od dnia złożenia skargi wystąpił do spółki, której R. Ż. zarzucał naruszenie zasad przetwarzania jego danych osobowych o złożenie wyjaśnień, a dopiero w dniu 27 grudnia 2013 r. R. Ż. otrzymał z GIODO pierwsza informację o sprawie. Po otrzymaniu ostatniej odpowiedzi od spółki (8 stycznia 2014 r.) organ wystosował do strony informacje o zamknięciu postępowania dowodowego (pismo z 31 stycznia 2014 r.), a następnie aż do dnia [...] maja 2014 r., a więc przez ponad 4 miesiące, nie podejmował żadnych czynności procesowych i dopiero w tym dniu wydał decyzję. W tej sytuacji wydanie decyzji po ośmiu miesiącach od wniesienia skargi nosi znamiona rażącej przewlekłości. Tak opieszałego działania organu nie usprawiedliwia także charakter niniejszej sprawy. Nie można uznać, aby sprawa niniejsza należała do spraw skomplikowanych, wymagających przeprowadzenia wielu czynności wyjaśniających i zgromadzenia licznych dowodów. Podkreślenia wymaga także, że o stosowne wyjaśnienia organ zwracał się jedynie do jednego podmiotu. We wskazanych wyżej okolicznościach nie można zgodzić z twierdzeniem organu, że kwalifikacja przewlekłości przyjęta w zaskarżonym wyroku jest błędna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, gdyż miało miejsce niczym nieuzasadnione nadmierne przedłużenie czasu załatwienia sprawy, a stronie inicjującej postępowanie nie podano informacji o przyczynie zwłoki. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia wskazanych przepisów postępowania co do punktu 1 wyroku jest zatem niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest natomiast zarzut braku uzasadnienia dla wymierzenia przez Sąd I instancji skarżącemu grzywny i w tym zakresie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy P.p.s.a. sąd może orzec na wniosek (lub z urzędu) o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy P.p.s.a. W przekonaniu składu orzekającego NSA Sąd I instancji nie przedstawił zindywidualizowanych i skonkretyzowanych przesłanek uzasadniających wymierzenie organowi grzywny i ustalenie jej w wysokości w kwocie 2000 zł, poprzestając na ogólnym nawiązaniu do okoliczności przesądzających o wystąpieniu przewlekłości i o jej rażącym charakterze. Zgodzić się wypada z zawartym w skardze kasacyjnej stwierdzeniem, że Sąd I instancji powinien wskazać argumenty odwołujące się do postawy organu oraz obiektywnych realiów sprawy, które trzeba uwzględnić kształtując wysokość grzywny, będącej rodzajem sankcji za zaniechanie. Zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do Komunikatu tego Prezesa z dnia z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (Monitor Polski z 2014 r., poz. 146), tj. w roku poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku, takie przeciętne wynagrodzenie wynosiło 3.650,06 zł., grzywna wymierzona przez Sąd pierwszej instancji nieznacznie przekraczała zatem 5% dopuszczalnej grzywny maksymalnej. W zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W tej sytuacji koniecznym staje się zindywidualizowanie grzywny, czyli w ten właśnie sposób wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości, zwłaszcza, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogu tego nie zrealizowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można bowiem uznać, że wystarczającym i w istocie jedynym uzasadnieniem dla wymierzenia grzywny we wskazanej w wyroku wysokości 2000 zł jest ustalenie zaistnienia przewlekłości. Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość. Tego rodzaju rozważań nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Brak przedstawienia zindywidualizowanych motywów w zakresie wysokości grzywny, powoduje, że za uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie drugim i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna w pozostałej części została oddalona na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a.. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a odstąpiono od orzeczenia o obowiązku zwrotu przez R. Ż. na rzecz organu kosztów postępowania, z uwagi na trudną sytuację, w jakiej skarżący się znajduje oraz okoliczność, że nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a..