II SA/Sz 946/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. F.-P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Burmistrz postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 61 § 1, 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku K.Z. z dnia [...] działającego jako ustanowiony pełnomocnik B. F.-P. oraz T.P., odmówił wszczęcia postępowania " w celu dokonania kontroli nad prawidłowością składowania i magazynowania odpadów na działce [...] położonej, należącej do H. A. i wydania na podstawie z art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 200lr. o odpadach, decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji". W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl z art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji; decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest z urzędu. W związku z powyższym, postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa wyżej nie można, zdaniem Burmistrza, wszcząć na żądanie strony. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła działająca przez pełnomocnika B. F. – P. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zażalenie oparte zostało na zarzucie rażącego naruszenia przepisów art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa w związku z art. 63 kpa poprzez niezwrócenie się z zapytaniem do skarżącej o wyrażenie jej stanowiska w przedmiotowej sprawie w celu wyjaśnienia treści żądania "wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego" wysłanego w dniu [...] i ustalenie rzeczywistej woli strony, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1, art. 61a § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243 t.j. z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zaskarżone postanowienie oparte zostało na przepisie art. 61a § 1 Kpa zgodnie, z którym "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Przepis art. 61 § 1 Kpa stanowi zaś, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Literalna wykładnia zacytowanych przepisów prowadzi do wniosku, iż żądanie wszczęcia postępowania wniesione przez osobę nie posiadającą przymiotu strony we wnioskowanej do rozstrzygnięcia sprawie obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania, co wyrażone zostało wprost w kategorycznym sformułowaniu analizowanego przepisu art. 61a § 1 Kpa "organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Organ odwoławczy przyjął, że pismem złożonym dnia [...] B. F. – P. reprezentowana przez K. Z. wskazała wyraźnie swą intencję formułując wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu dokonania kontroli nad prawidłowością składowania i magazynowania odpadów na działce [...] położonej w, należącej do H. A., a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie o wydanie stosownej decyzji. Powyższe uprawniało Burmistrza do potraktowania powołanego pisma jako wniosku o wszczęcie postępowania, bez konieczności wezwania wnioskodawczyni do doprecyzowania intencji. Ponadto potwierdzeniem tejże jest pismo wnioskodawczyni z dnia [...] utrzymujące konieczność i zasadność rozpatrzenia wniosku o ewentualne wydanie decyzji w trybie przepisu art. 34 ustawy o odpadach. Pismo jest wyraźne, jasne, klarowne, a jego treść pozwala na odczytanie intencji autora pisma bez potrzeby usuwania wątpliwości. W ocenie SKO nie sposób pominąć przy analizie zarzutu zaniechania wyjaśnienia rzeczywistej woli wnioskodawcy, iż wniosek o wszczęcie postępowania sporządzony został przez profesjonalnego pełnomocnika, którego powinnością jest właściwe przestawienie organowi woli reprezentowanych w postępowaniu podmiotów i który notabene taką wolę wyraził wprost powołując przepis art. 61 § 1 Kpa. W związku z powyższym, nie tylko nie zachodziła potrzeba podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających, ale ich podjęcie w obliczu sformułowanego w sposób nie budzący wątpliwości żądania mogłoby narazić organ na zarzut nieuzasadnionego przewlekania postępowania. Uznając, zatem za uzasadnione potraktowanie pisma skarżącej z dnia [...], jako wniosku o wszczęcie postępowania, przy braku interesu prawnego skarżących w tym postępowaniu, podstawy swe znalazła norma przepisu art. 61a § 1 Kpa nakazująca odmowę wszczęcia postępowania. Kolegium podkreśliło, że zaskarżony akt daje stronie skarżącej możliwość poddania pod rozwagę organu odwoławczego zasadności odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy takiej możliwości nie posiada podmiot nie będący stroną w postępowaniu podejmowanym z urzędu. Z tego też względu potraktowanie pisma jako wniosku o wszczęcie postępowania jest dla skarżącej korzystniejsze. Przedmiotowym wnioskiem zażądano załatwienia sprawy w trybie przepisu art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, który to stanowi materialnoprawną podstawę ustalenia kręgu stron takiego postępowania. Z przepisu art. 29 Kpa wynika, że stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zacytowany przepis określa w sposób wyczerpujący podmioty posiadające zdolność administracyjnoprawną, a zatem możliwość występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Powyższe, jakkolwiek niezbędne dla zaistnienia podstaw do badania interesu prawnego w konkretnym postępowaniu, samo w sobie nie przesądza o zasadności uznania zgłaszającego chęć uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jako stronę tego postępowania. O takim statusie decyduje spełnienie kryteriów legitymacji procesowej, o jakich mowa w art. 28 Kpa. Stosownie do jego treści stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym należy tu odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego. Interes prawny, ma bowiem charakter materialnoprawny. Oparty jest na przepisach prawa materialnego, z których wynikać musi norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego (decyzji). Cechą interesu prawnego jest to, iż jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery pranej podmiotu zgłaszającego. Przyznanie statusu strony postępowania zmierzającego do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej, musi mieć zatem za podstawę ustalenie czy rozstrzygnięcie o konkretnym stanie faktycznym będzie miało wpływ na prawa lub obowiązki prawne osób, które zgłaszają swą legitymację jako strony postępowania. Badanie rozważanego uprawnienia w granicach zakreślonych przepisem art. 28 K.p.a., sprowadza się zatem do analizy podstaw materialnoprąwnych, mających zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W związku z przedmiotem decyzji objętej wnioskiem krąg osób posiadających interes prawny wskazany został w przepisie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach stanowiącym, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Zacytowany przepis wymaga zatem uwzględnienia zdefiniowanych wskazaną ustawą pojęć "posiadacz odpadów" (art. 3 ust. 3 pkt 13) i "wytwórca odpadów" (art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy) stanowiących jego przesłanki. Przywołując definicje ustawowe tych pojęć organ odwoławczy wywiódł, że nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych wyprowadzenie wniosku z powołanych przepisów, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie przepisu ar. 34 ust. 1 ustawy o odpadach może być tylko posiadacz odpadów, zdefiniowany jak wyżej. Wnioskodawczyni nie jest ani posiadaczem odpadów jako ich wytwórca, ani też domniemanym posiadaczem odpadów, które to domniemanie związane jest z władaniem powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Z tych to powodów skarżąca nie jest uprawniona do wnioskowania wszczęcia postępowania administracyjnego w rozważanym przedmiocie, a zapadłe w tej materii postanowienie Burmistrza jest zgodne z prawem. Niewątpliwie jednak, zasada oficjalności wyrażona przepisem art. 34 ust. 2 ustawy o odpadach narzuca organowi właściwemu obowiązek podjęcia postępowania, w sytuacji istnienia ku temu podstaw faktycznych, a zatem fakty przedstawione we wniosku o wszczęcie postępowania, jak też inne znane organowi z urzędu, winny być przedmiotem oceny przez organ pierwszej instancji pod kątem ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu w sygnalizowanej sprawie,. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium stwierdziło, że Burmistrz nie naruszył przepisów dotyczących właściwości organu, a wnioskowane przez Stroną skarżącą wyznaczenie organu zastępczego, wobec podnoszonego zarzutu wypełnienia podstaw z ort. 24 § 1 i4 Kpa uznane zostało przez Kolegium za nie mające podstaw formalnych i faktycznych, wobec rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej w tym względzie w piśmie z dnia [...]. Zdaniem Kolegium, mając zatem na uwadze powyższe, w uwzględnieniu cytowanego na wstępie przepisu art. 61a § 1 Kpa, który obliguje organ właściwy w sprawie do odmowy wszczęcia postępowania w ustalonym stanie faktycznym orzec należało jak na wstępie. B. F. – P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisane postanowienie ostateczne domagając się jego uchylenia jako naruszającego prawo i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisu art. 34 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie przepisu art. 28 k.p.a., czego konsekwencją było pozbawienie skarżącej przymiotu strony; 2) naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności istniejących w niniejszej sprawie, jak również poprzez dokonanie uproszczonej oceny zebranego materiału dowodowego, czego konsekwencją było wydanie przez organ postanowienia w przedmiotowej sprawie; 3) naruszenie przepisów art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. i 8 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w oczywisty sposób sprzecznego z przepisami prawa i naruszającego określone w tych przepisach zasady postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej intencją, poprzez wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania, było zwrócenie uwagi organu administracyjnego na nieprawidłowości, jakie mają miejsce na działce stanowiącej własność H.A., jako że na organie administracyjnym, jako strażniku bezpieczeństwa ekologicznego, spoczywa obowiązek kontrolowania zachowań niepożądanych zachodzących na terenie mu podległym. Motywem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania była poniekąd bezczynność organu administracyjnego w zakresie realizacji spoczywającego na nim obowiązku. W obliczu faktów przedstawionych przez skarżącą oraz faktów znanych organowi z urzędu, uzasadnionym wydaje się być podjęcie przez organ administracji działań w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania. Organ jednak nie podjął żadnych działań w tym kierunku, wobec czego skarżąca, której bezpośrednio dotykają skutki składowania odpadów na sąsiedniej działce, podjęła czynności w celu zasygnalizowania nieprawidłowości, by skłonić organ administracyjny do realizacji spoczywającego na nim obowiązku. Wskazane nieprawidłowości winny być zbadane przez organ administracyjny, bowiem likwidacja nielegalnych składowisk odpadów mieści się w sferze bieżącej działalności oraz obowiązków spoczywających na organie administracyjnym. Jak wynika z przepisu art. 34 ustawy o odpadach, właściwy organ nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Zastosowanie przytoczonego przepisu przewiduje więc, że organ uprawniony do wydania decyzji w tej materii posiada wiedzę o nadużyciach. Bezsprzecznym jest, że najlepszym źródłem informacji są mieszkańcy, bowiem to w ich sąsiedztwie naruszenia te mają miejsce oraz ich interesów dotyczą. Organ administracyjny winien podejmować czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności objętych wnioskami, nie zaś, jak w przedmiotowej sprawie, ograniczać postępowanie jedynie do ustalenia czy wnioskujący posiada przymiot strony czy też nie. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, w świetle powyższych orzeczeń, dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 34 ust. 2 ustawy o odpadach. Fakt, iż decyzje w sprawach objętych przepisem art. 34 ustawy o odpadach wydawane winny być z urzędu, nie przesądza o tym, iż postępowanie w takiej sprawie toczyć się może jedynie z inicjatywy organu administracji, gdy ten, samodzielnie, poweźmie informacje o naruszeniach. Sytuacja taka prowadziłaby do znacznego ograniczenia praw obywateli - mając na uwadze, iż jedynie istnienie interesu prawnego, nie zaś interes faktyczny warunkuje uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu, każdy, kto nie może wykazać tegoż interesu w sprawie, zostałby pozbawiony ochrony prawnej. Według skarżącej, złożony przez nią wniosek winien skutkować wszczęciem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ administracji z urzędu. Na takie stwierdzenie pozwala zasada oficjalności. Stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy wskazuje również na zbyt restrykcyjną interpretację przepisu art. 34 ustawy o odpadach. Ustalenie, iż stroną postępowania prowadzonego w oparciu o art. 34 ustawy o odpadach może być jedynie posiadacz odpadów pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 28 k.p.a. Interpretacja dokonana przez organ odwoławczy skutkuje powstaniem sytuacji, w której żaden inny podmiot, z wyjątkiem posiadacza odpadów, nie jest uprawniony do występowania jako strona w postępowaniu. Konsekwencją tego będzie uniemożliwienie podjęcia skutecznych działań przez inne podmioty, w sytuacji, kiedy działania posiadacza odpadów naruszają ich prawa, zaś organ administracyjny, działając z urzędu, nie jest zainteresowany podjęciem postępowania. Zdaniem skarżącej pozostaje to w sprzeczności zarówno z wolą ustawodawcy, jak również z orzecznictwem. W wyroku z dnia 26 września 2007r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "ustawa o odpadach z 2001 roku nie zawiera umocowań odnoszących się do pojęcia strony w tego rodzaju sprawach", co skutkuje koniecznością odniesienia do dyspozycji art. 28 k.p.a. (II OSK 1252/06). Skarżąca we wniosku o wszczęcie postępowania wykazała swój interes prawny, wskazując na fakt, iż skutkiem składowania odpadów na działce sąsiadującej jest naruszenie prawa korzystania bez zakłóceń z rzeczy stanowiącej jej własność. Kwestia ta została pominięta zarówno przez organ wydający decyzję, jak i organ odwoławczy. Bezsprzecznym jest, że skarżąca posiada legitymację procesową w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z art. 140 k.c. przepisu chroniącego interes prawny właścicieli nieruchomości, gdyż jest właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości H. A. Fakt negatywnego oddziaływania składowiska odpadów na nieruchomość skarżącej potwierdzony został również w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Burmistrza z dnia [...] w sprawie znak: [...] oraz w sporządzonej na wniosek organu administracyjnego opinii biegłego S. P. z dnia [...]. Organ odwoławczy dokonał uproszczonej oceny stanu faktycznego i swobodnej oceny okoliczności w sprawie oraz uchybił wynikającemu z art. 77 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego, z treści złożonego przez skarżącą wniosku o wszczęcie postępowania oraz z treści zażalenia na postanowienie Burmistrza, nie wynikał jednoznacznie interes prawny skarżącej, uprawniający ją do żądania wszczęcia postępowania, organ ten winien był wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień, nie zaś pominąć tak istotny dla Skarżącej fakt. Literalna wykładnia przepisów, na które powołała się Skarżąca dokonana została przez organ odwoławczy w oderwaniu od kontekstu całej ustawy. W art. 1 ustawy o odpadach ustawodawca wskazał zakres zastosowania przepisów. Celem przedmiotowej ustawy jest ustanowienie zasad postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska. Interpretacja przepisów prawa winna odbywać się z uwzględnieniem nie tylko tekstu prawa, ale również społecznego sensu jego wydania (Adamiak, Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 2008, s. 61 in fine), co wynika z wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Pozbawienie skarżącej przymiotu strony narusza przysługujące jej, jako obywatelowi praworządnego państwa, prawo do żądania realizacji celów przewidzianych przez ustawę o odpadach oraz prawo do ochrony jej interesu prawnego wynikającego z przepisów innych ustaw. Nadto skarżąca podniosła zarzut uchybienia zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą organy administracji, przy wyborze następstw prawnych, winny uwzględniać słuszny interes w sprawie. W wyroku z dnia 23 września 1982r. NSA przyjął, iż wątpliwości w sprawie należy rozstrzygnąć na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, wskazując, że jedynie takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (II SA 1031/82, ONSA 1982, Nr 2 poz. 91). Jak Skarżąca wskazała powyżej, restrykcyjna interpretacja przepisów w połączeniu z pominięciem istotnych dla oceny interesu prawnego okoliczności sprawy skutkują wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia, którego konsekwencją jest pozbawienie skarżącej środka prawnego służącego ochronie jej interesów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, między innymi, że potraktowanie pisma skarżącej, jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie przepisów art. 34 ustawy o odpadach, uzasadnione było zarówno jego treścią, jak i określeniem zawartym w tytule wniosku. Zdaniem Kolegium, skarżąca błędnie interpretuje zaskarżone postanowieniami, z jego treści nie sposób bowiem wywnioskować, jakoby organ odwoławczy utożsamiał możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, z wyłączonym faktem powzięcia informacji z urzędu. Istotą zaskarżonego postanowienia jest orzeczenie o niemożności wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, nie rozstrzyga natomiast o braku podstaw do jego wszczęcia z urzędu, co więcej organ odwoławczy zasygnalizował powinność rozważania przez Burmistrza takiej ewentualności. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienie nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że postanowienie Burmistrza z dnia [...], o odmowie wszczęcia postępowania dotyczy postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.), zgodnie z którym "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji". (ust.1). Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu: "Decyzja o której mowa w ust. 1, wydawana jest z urzędu". Z zestawienia tych norm prawnych zawartych w cytowanych przepisach wynika, że postępowanie, w przedmiocie objętym regulacją art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może w ogóle być wszczęte na wniosek. Z powyższego wniosku wynika konieczność uznania za odpowiadające prawu stanowiska organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zarówno treść skargi jak i zażalenia oraz pism procesowych wniesionych przez pełnomocnika skarżącej w toku postępowania administracyjnego dowodzi ich oparcia na błędnym zrozumieniu art. 61 § 1 kpa i art. 61a § 1 kpa i nie przyjmowaniu do wiadomości powyższej konkluzji dotyczącej art. 34 ustawy o odpadach. Wyjaśnienia zatem wymaga, iż z redakcji art. 61 § 1 kpa : "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu" nie wynika, że w każdym przypadku złożenia przez stronę żądania następuje wszczęcie postępowania, jak również nie wynika, że w każdej sprawie postępowanie może być wszczęte z urzędu. Innymi słowy, to przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne. W rezultacie można wyróżnić takie postępowanie administracyjne, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu tak jak na przykład stanowi cytowany wyżej art. 34 ust. 2 ustawy o odpadach w odniesieniu do postępowania uregulowanego w art. 34 ust. 1 tej ustawy, jak również istnieją postępowania, które wszczynane są wyłącznie na żądanie strony np. uregulowane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu. Większość zaś postępowań administracyjnych może być wszczęta zarówno na żądanie strony jak i z urzędu. Skoro istnieją takie postępowania administracyjne, które wszczęte mogą być wyłącznie z urzędu, to bez znaczenia dla sposobu ich wszczęcia pozostaje okoliczność, w jaki sposób organ decyzyjny powziął wiadomość o okoliczności uzasadniających wszczął postępowania z urzędu. Wiedza organu na ten temat pochodzić może zarówno z własnych źródeł organu, jak również z informacji, pism, wniosków lub skarg pochodzących od obywateli. Oparcie się przez organ na informacji pochodzącej od obywatela i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu nigdy nie przekształci tego postępowania we wszczęte na wniosek. "Żądanie nigdy nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego "na wniosek strony" w sytuacji gdy dane postępowania może zostać wszczęte jedynie z urzędu" (Piotr Brzozowski, Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie, Studia prawnicze – przegląd orzecznictwa 2010 r., Nr 2, poz. 5, glosa do wyroku WSA z dnia 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08). Dlatego, bez względu na to czy wniosek do organu o wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, która wszczęta może być wyłącznie z urzędu, składa osoba, która w późniejszym, toczącym się z urzędu postępowaniu wykaże, że przysługuje jej w tym postępowaniu przymiot strony, czy też wniosek składa podmiot nie posiadający interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 § 1 kpa, w każdym z tych przypadków może dojść do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Z tej zatem przyczyny bezprzedmiotowe dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu jest dociekanie na etapie sprawy wyznaczonym zaskarżonym postanowieniem czy skarżąca B. F. – P. ma interes prawny w sprawie, której dotyczy jej wniosek. W związku z tym za zbędne, a nawet niedopuszczalne uznać trzeba wywody organu odwoławczego nakierowane na wykazanie, że w sprawie administracyjnej w przedmiocie uregulowanym w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach stroną może być wyłącznie posiadacz odpadów. To uchybienie Kolegium nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, na tym etapie postępowania, który zakończył się wydaniem zaskarżonego postanowienia kwestii tej w ogóle nie można przesądzać, gdyż to należy do indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Aby jednak można było mówić o sprawie w znaczeniu materialnym musiałoby zostać wszczęte postępowanie. Problem interesu prawnego B. F. – P. mógłby być zatem rozważany tylko wówczas, gdyby Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie w sprawie kontroli prawidłowości składowania i magazynowania odpadów na działce Nr [...]. Dlatego chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 34 ustawy o odpadach w związku z art. 28 kpa. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 oraz art. 6, 7 i 8 kpa, skoro naruszenia tego skarżąca upatruje w niewyjaśnieniu okoliczności sprawy mających znaczenie dla oceny istnienia jej interesu prawnego strony, co w niniejszej sprawie nie stanowi okoliczności mającej znaczenie, gdyż – jak już to zostało wyżej wykazane – bez znaczenia w tym momencie jest to czy informację do organu złożyła potencjalna strona lub podmiot nie będący stroną. Jak trafnie zaważyło to SKO, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek z uwagi na to, że postępowanie to nie może być wszczęte na żądanie strony nie oznacza, że Burmistrz nie powinien w oparciu o uzyskane informacje rozważyć wszczęcia postępowania z urzędu. Zaskarżone postanowienie nie zamyka bowiem drogi do wszczęcia postępowania z urzędu, co zasygnalizowało Kolegium w uzasadnieniu swojego postanowienia. W sprawach wszczynanych tylko z urzędu, podmiot, który zgłasza organowi administracji publicznej okoliczności, z których wynikają fakty uzasadniające powinność wszczęcia przez właściwy organ postępowania z urzędu, nie nabywa automatycznie przymiotu strony, jednakże nie jest bezsilny w przypadku, gdy właściwy organ informację tę bagatelizuje i nie podejmuje z urzędu działań należących do jego obowiązków. Podmiotowi temu przysługuje bowiem prawo wniesienia skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 K.p.a., zgodnie z którym przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesu skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (podobnie, P. Brzozowski, wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie, Studia prawnicze – przegląd orzecznictwa 2010 r., Nr 2, poz. 5, glosa do wyroku WSA z dnia 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08). Z tych przyczyn, wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę.