II OSK 793/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. F.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 946/12 w sprawie ze skargi B. F.-P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., II SA/Sz 946/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Szczecinie oddalił skargę B. F.-P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Szczecinie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Międzyzdrojów postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 marca 2012 r. K. Z. działającego jako ustanowiony pełnomocnik B. F.-P. oraz T. P., odmówił wszczęcia postępowania w celu dokonania kontroli nad prawidłowością składowania i magazynowania odpadów na działce nr [...] położonej w W., należącej do H. A. i wydania na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm., dalej "ustawa o odpadach"), decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano się na przepisy art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.). Wyjaśniając motywy odmownego postanowienia organ gminy uzasadnił, że oczekiwana decyzja wydawana jest z urzędu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. F.-P. domagając się jego uchylenia. Zażalenie oparte zostało na zarzucie rażącego naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 63 K.p.a. poprzez niezwrócenie się z zapytaniem do skarżącej o wyrażenie jej stanowiska w przedmiotowej sprawie w celu wyjaśnienia treści żądania "wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego" wysłanego w dniu 29 lutego 2012 r. i ustalenia rzeczywistej woli strony, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Rozpoznając powyższe zażalenie SKO w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zaskarżone postanowienie oparte zostało na przepisie art. 61a § 1 K.p.a. zgodnie, z którym "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zażaleniowy przyjął, że pismem złożonym 2 marca 2012 r. B. F.-P. wskazała wyraźnie swe żądanie, formułując wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu dokonania kontroli nad prawidłowością składowania i magazynowania odpadów na działce nr [...] położonej w [...], należącej do H. A., a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie o wydanie stosownej decyzji. Powyższe uprawniało Burmistrza Międzyzdrojów do potraktowania powołanego pisma, jako wniosku o wszczęcie postępowania, bez konieczności wezwania do sprecyzowania intencji wnioskodawczyni. B. F.-P. wniosła do WSA w Szczecinie skargę na wyżej opisane postanowienie domagając się jego uchylenia, jako naruszającego prawo i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisu art. 34 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie przepisu art. 28 K.p.a., czego konsekwencją było pozbawienie skarżącej przymiotu strony; 2) naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności istniejących w niniejszej sprawie, jak również poprzez dokonanie uproszczonej oceny zebranego materiału dowodowego, czego konsekwencją było wydanie przez organ postanowienia w przedmiotowej sprawie; 3) naruszenie przepisów art. 6, 7 i 8 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia w oczywisty sposób sprzecznego z przepisami prawa i naruszającego określone w tych przepisach zasady postępowania administracyjnego. SKO w Szczecinie działające w składzie Zespołu Orzekającego odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono między innymi, że potraktowanie pisma skarżącej, jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 34 ustawy o odpadach, uzasadnione było zarówno jego treścią, jak i określeniem zawartym w tytule wniosku. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Szczecinie wskazał, że bezspornym jest, iż postępowanie w przedmiocie objętym regulacją art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może w ogóle wszczęte na wniosek. W ocenie sądu I instancji, zarówno treść skargi jak i zażalenia oraz pism procesowych wniesionych przez pełnomocnika skarżącej w toku postępowania administracyjnego dowodzi ich oparcia na błędnym zrozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. i art. 61a § 1 K.p.a. i nie przyjmowaniu do wiadomości powyższej konkluzji dotyczącej art. 34 ustawy o odpadach. Postępowanie, w którym ma być wydana decyzja na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o odpadach jest przykładem postępowania wszczynanego wyłącznie z urzędu. Wspierając swe stanowisko dorobkiem judykatury oraz doktryny sąd wojewódzki podkreślił, że żądanie nigdy nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania "na wniosek strony" w sytuacji, gdy dane postępowanie może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Za bez znaczenia uznał sąd I instancji to, że podmiotowi, który domaga się wszczęcia postępowania uruchamianego wyłącznie z urzędu, przysługiwać może przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wywody Kolegium w tym aspekcie były zbędne, a ustalenie czy skarżącej przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o usunięcie odpadów mogłoby nastąpić, gdyby Burmistrz Międzyzdrojów wszczął postępowanie z urzędu. Za nietrafny uznano w tych okolicznościach zarzut braku niewyjaśnienia okoliczności sprawy. Skarżącej służyć może w razie braku woli organu na wszczęcie postępowania z urzędu prawo wniesienia skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a. Skargą kasacyjną, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, B. F.-P. zaskarżyła w całości ww. wyrok, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: Naruszenie prawa materialnego pozostającego w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy tj. przepisu art. 34 ustawy o odpadach (wg stanu prawnego obowiązującego w czasie wydania postanowienia zarówno przez organ I instancji jak i organ wyższego stopnia) w zw. z naruszeniem przepisu postępowania administracyjnego, tj. art. 28 K.p.a., poprzez ich błędną – zbyt wąską wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie można stwierdzić, że skarżącej przysługuje interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 34 ustawy o odpadach i uznanie, że nie stanowi on okoliczności mającej znaczenie w niniejszej sprawie; które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy 2. naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie przez sąd I instancji uproszczonej oceny stanu faktycznego oraz prawnego w przedmiotowej sprawie, co skutkuje pozbawieniem skarżącej możliwości dochodzenia ochrony jej praw. 3. naruszenie przepisów art. 6, 7 i 8 K.p.a., poprzez wydanie przez sąd I instancji wyroku w oczywisty sposób sprzecznego z przepisami prawa i naruszającego określone w tych przepisach zasady postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że złożony wniosek winien skutkować wszczęciem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ administracji z urzędu. Na takie stwierdzenie pozwalać ma zasada oficjalności. Z dowodów przedłożonych organowi administracyjnemu wynikać ma jednoznacznie, iż na terenie nieruchomości stanowiącej własność H. A. toczą się lub w przeszłości toczyły się działania mające negatywny wpływ na otoczenie, w szczególności zaś na działkę skarżącej. W decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], Burmistrz Międzyzdrojów nakazał H. A. podjęcie działań mających na celu zabezpieczenie m. in. działki Skarżącej. W toku przedmiotowego postępowania ustalono, że działania H. A. doprowadziły do znacznej zmiany ukształtowania terenu. Zmiana stosunków wodnych powoduje pogorszenie warunków użytkowania działki stanowiącej własność skarżącej. Zdaniem strony skarżącej wskazana decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne, podczas gdy kwestia odpadów znajdujących się na terenie działki H. A. nie została w jakikolwiek sposób uregulowana. Przywołano, że zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2008 r., II SA/GI 77/08 stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 34 ust. 2 ustawy o odpadach nie jest jedynie posiadacz odpadów. Krąg stron wyznacza z braku odmiennej regulacji przepis art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a., przymiot strony przysługuje zatem każdemu podmiotowi, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, lub obowiązek. Podkreślono, że skarżąca kierując wniosek do Burmistrza Międzyzdrojów żądała od tego organu podjęcia odpowiednich czynności w celu zaprzestania naruszeń przysługujących jej praw. Dalej wskazano, że sąd I instancji dokonał uproszczonej oceny stanu faktycznego oraz prawnego w przedmiotowej sprawie, co skutkowało pozbawieniem skarżącej możliwości dochodzenia ochrony jej praw. Sąd ten, zdaniem skarżącej, dokonał swobodnej oceny okoliczności w sprawie oraz uchybił wynikającemu z art. 77 K.p.a. obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. W ocenie strony sąd ten lakonicznie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 34 ustawy o odpadach, uznając za zbędne wywody dotyczące ustalenia, kto może być stroną w rozumieniu ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zaznaczyć wypada, że sporządzenie skargi kasacyjnej jest ograniczone tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, sama zaś skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, skoro w myśl art. 176 Ppsa powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i prawidłowe ich uzasadnienie ma istotne znaczenie z tej przyczyny, że Naczelny sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest co do reguły związany tymi zarzutami. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2013 r., I OSK 2355/11, LEX nr 1328094). Powołanie się na naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Skarżący kasacyjnie winien zatem wskazać na te przepisy Ppsa, które miały zostać naruszone przez sąd I instancji i wskazać, że gdyby ich nie naruszono, to prawdopodobnie wynik postępowania byłby inny. Tymczasem powołując się na przepis art. 174 pkt 2 Ppsa i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie sprowadza te zarzuty wyłącznie do naruszenia przepisów art. 77 § 1, art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że przepisów tych nie stosował sąd wojewódzki, albowiem są one skierowane do organów administracji publicznej. Uwzględniając jednak regułę falsa demonstratio non nocet oraz motywy uzasadnienia cyt. uprzednio uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ocenić należy te zarzuty w ten sposób, że sąd wojewódzki miał nie dostrzec naruszenia cyt. w skardze kasacyjnej w przepisów w postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji, a w konsekwencji wadliwie oddalić skargę po myśli art. 151 Ppsa. Tak zrekonstruowanego zarzutu opartego na przepisie art. 174 pkt 2 Ppsa podzielić nie można. Nie można przypisać sądowi wojewódzkiemu zarzutu "uproszczonej oceny stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie". Przedmiotem kontroli sądu a quo poddane było wszak postanowienie SKO w Szczecinie utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Międzyzdrojów o odmowie wszczęcia postępowania z powołaniem się na dyspozycję art. 61a § 1 K.p.a. na tle zastosowania konstrukcji z art. 34 ustawy o odpadach. Trafnie sąd wojewódzki wskazał, że zasadnicze znaczenie miała w sprawie ocena zasadności odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, domagającej się uruchomienia takiego postępowania, gdy przepis art. 34 ust. 2 ustawy o odpadach wyraźnie statuuje, że decyzję, o której mowa w art. 34 ust. 1 cyt. ustawy, wydaje się z urzędu. Zasadnie także wywiedziono w zaskarżonym wyroku, że z brzmienia art. 61 § 1 K.p.a. stanowiącego, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, wcale jeszcze nie wynika, że w każdym przypadku złożenia przez stronę żądania następuje wszczęcie postępowania. Z kolei przepis art. 61a § 1 K.p.a., na który powołał się organ I instancji (a którego strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała wśród tych przepisów, którym miał uchybić sąd i instancji – uwaga Sądu) stanowi, że "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Motywy odmowy wszczęcia postępowania zostały przez organy obu instancji powiązane ze ziszczeniem się przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a., tj. z wystąpieniem takiej okoliczności, w której z innych, niż brak legitymacji strony, "uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Dla potrzeb dokonania zasadności takiej odmowy wszczęcia postępowania, przy uwzględnieniu treści art. 34 ustawy o odpadach, nietrafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 1 K.p.a., trudno zresztą przekonująco wywodzić naruszenie cyt. przepisu zobowiązującego organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skoro w istocie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego owe dowody miano by zbierać. Zarzut naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. w aspekcie pominięcia zasady uwzględniania z urzędu słusznego interesu strony "w oderwaniu od kontekstu całej ustawy o odpadach" jest ogólnikowy i abstrahuje od przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Z tego samego powodu nie jest trafny również zarzut naruszenia przepisów art. 6 i 8 K.p.a. Działanie na podstawie przepisów prawa, będące obowiązkiem organów administracji publicznej trafnie zostało zidentyfikowane przez sąd I instancji jako dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy z przepisów prawa materialnego wynika, iż jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem wszczęcia postępowania i wydania żądanej przez wnioskodawczynię decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, jest działanie z urzędu. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 8 K.p.a. rozumianego przez stronę skarżącą w ten sposób, że naruszono jej zaufanie do organów administracji publicznej, albowiem pozbawiono skarżącą środka prawnego służącego ochronie jej interesów. Skarżąca skorzystała z przysługującego jej zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, następnie wniosła skargę sądowoadministracyjną, a w konsekwencji skargę kasacyjną, przeto aktywnie korzysta z przysługujących prawem środków, zwalczając orzeczenia, które odbiera jako nieuwzględniające jej stanowiska w sprawie. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego rozumiany, jako błędna wykładnia art. 34 ust. 2 ustawy o odpadach w kontekście ust. 1 cyt. przepisu, a następnie w powiązaniu z przepisem art. 28 K.p.a. Art. 34 ustawy o odpadach stanowił w chwili orzekania przez organy obu instancji, że: "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji" (ust. 1), "Decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest z urzędu" (ust. 2). Trafnie WSA w Szczecinie przeto wskazuje (s. 11 uzasadnienia wyroku), że z brzmienia cyt. przepisu wynika, iż "bez względu na to, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu, składa osoba, która w późniejszym, toczącym się z urzędu postepowaniu wykaże, że przysługuje jej w tym postępowaniu przymiot strony, czy też wniosek składa podmiot nie posiadający interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 § 1 K.p.a. (oczywisty błąd, gdyż art. 28 K.p.a. na dzieli się na paragrafy – uwaga Sądu), w każdym z tych przypadków może dojść do wszczęcia postępowania z urzędu". Innymi słowy, z zasady oficjalności, która znalazła swoje odzwierciedlenie w treści art. 34 ust. 2 ustawy o odpadach, wynika bezspornie, że zawiadamiający o przesłankach do podjęcia nakazu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do składowania lub magazynowania, nie może "wymusić" na organie gminy wszczęcia postępowania, gdy organ ten ma inną ocenę odnośnie zasadności wszczęcia takiego postępowania. Domaganie się wszczęcia takiego postępowania, gdy organ gminy nie podziela zasadności jego prowadzenia, skutkuje wydaniem postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. Zasadnie w tej sytuacji sąd wojewódzki uznał, że bezprzedmiotowe są wywody odnośnie ewentualnego przymiotu strony u B. F.-P., z tego względu chybiony jest zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. Skarżąca może korzystać z wniesienia skargi z Działu VIII K.p.a., na co wskazywał sąd wojewódzki, może także rozważyć zwrócenie się do prokuratora o rozważenie zasadności zwrócenia się przezeń o usunięcie stanu niezgodnego z prawem, o ile prokurator podzieli jej ocenę sprawy. Powyższe okoliczności legły u podstaw oddalenia skargi na podstawie art. 184 Ppsa.