II GSK 406/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 924/14 w sprawie ze skargi [A.] w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 924/14 oddalił skargę [A.] w W. (dalej: Z.) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu 25 listopada 2013 r. Minister powołał członków komisji zarządzających funduszy promocji produktów rolno-spożywczych na nową kadencję, w tym członków Komisji Zarządzającej Funduszem Promocji Mleka (dalej także Komisja). Pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się dopuszczenia do udziału, na prawach strony, w postępowaniu w przedmiocie powołania członków Komisji kadencji 2013-2017, ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wyboru członków Komisji z uwagi na naruszenie prawa, wydania decyzji uchylającej powołanie dokonane przez Ministra w dniu 25 listopada 2013 r., powołania wskazanego przedstawiciela Z. na członka Komisji kadencji 2013-2017, ewentualnie przekazania sprawy według właściwości innemu organowi. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Minister, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność wniosku. Minister uznał, że powoływanie i odwoływanie członków komisji zarządzających jest czynnością materialno-techniczną; nie prowadzi się postępowania rozstrzygającego indywidualną sprawę co do istoty, zaś akt powołania członka komisji zarządzającej, podejmowany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2009 r. Nr 97, poz. 799 ze zm., dalej: ustawa o funduszach promocji) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2009 r. w sprawie trybu zgłaszania kandydatów na członków komisji zarządzających funduszy promocji produktów rolno-spożywczych oraz sposobu ich wyboru (Dz. U. Nr 159, poz. 1259 ze zm.; dalej: rozporządzenie) nie stanowi decyzji administracyjnej, więc nie przysługuje od niego odwołanie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 ustawy o funduszach promocji wybór członków komisji zarządzających funduszy promocji produktów rolno-spożywczych nie następuje w formie decyzji, jak domagał się skarżący, lecz stanowi czynność materialno-techniczną o charakterze informacyjnym, która nie przybiera żadnej z form prawnych, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Szczegółowy tryb zgłaszania kandydatów na członków komisji wynika z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 11 ust. 10 ustawy o funduszach promocji. Stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia Minister wybiera kandydatów na członków takiej komisji spośród kandydatów z wykazu wszystkich zgłoszonych kandydatów, mając na względzie zapewnienie reprezentatywności komisji oraz wiedzę i doświadczenie kandydatów w zakresie niezbędnym do realizacji celów określonych w ustawie. Jak wskazał Sąd, skarżący, działając zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, po spełnieniu wszystkich wymogów formalnych, zgłosił w dniu 24 lipca 2013 r. Ministrowi jednego kandydata, gdyż organizacje uprawione do zaproponowania kandydatów oraz do uzgodnienia listy, o której mowa w § 4 ust. 2, nie doszły do porozumienia w tej kwestii (pismo z 13.08.2013 r.). Tym samym Minister był zobowiązany na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia do dokonania wyboru członków komisji. Sąd nie zgodził się z zarzutem dotyczącym niewłaściwego doboru przez Ministra kandydatów, którzy jakoby nie zapewnili reprezentatywności Komisji. W ocenie Sądu Minister prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z ustawy i rozporządzenia, a zarzuty skarżącego były związane jedynie z faktem, że członkiem Komisji nie została osoba, którą zgłosił. Sąd podkreślił, że 25 listopada 2013 r. Minister wybrał (zaakceptował) członków Komisji Zarządzającej, a osoby powołane na członków zostały poinformowane poprzez wręczenie im aktu powołania. W procesie powoływania członków Komisji nie została wydana decyzja administracyjna ani żaden inny dokument skierowany do skarżącego, czy kandydata. Zdaniem Sądu nie jest to postępowanie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej decyzją, natomiast pismo z 25 listopada 2013 r. stwierdzające powołanie członków Komisji nie nosi znamion decyzji, określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Sprawa ta, jak prawidłowo ustalił Minister, nie jest sprawą administracyjną. Skoro w tej sprawie nie wydano decyzji lub innego władczego rozstrzygnięcia, a akt powołania członka komisji stanowi czynność materialno-techniczną to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był niedopuszczalny, co zasadnie stwierdził organ w kontrolowanym postanowieniu, zatem nie naruszył art. 134 k.p.a. Nie można złożyć takiego wniosku od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a. Konkludując WSA stwierdził, że akt powołania na członka Komisji nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, pismo Ministra z 25 listopada 2013 r. nie stanowi decyzji, a zatem brak było przedmiotu zaskarżenia. W konsekwencji, w świetle art. 127 § 1 k.p.a., wobec braku decyzji, złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było niedopuszczalne, natomiast wskazane pismo stanowi w istocie informację o sposobie załatwienia wniosku o powołanie członków komisji. Skargą kasacyjną Z. domagał się uchylenia wyroku i rozpoznania skargi lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. art. 11 ust. 1 ustawy o funduszach promocji poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że wybór członków komisji zarządzających funduszy promocji produktów rolno-spożywczych nie następuje w formie decyzji, lecz stanowi czynność materialno-techniczną o charakterze informacyjnym, podczas gdy z prawidłowej interpretacji tego przepisu i wszystkich czynności faktycznych podjętych na jego podstawie wynika, że akt powołujący komisję w części dotyczącej konkretnego członka jest aktem o charakterze władczym, którego treść i skutki z niego wynikające determinują zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej; 2. § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że podstawą wyboru kandydatów na członków Komisji Zarządzającej Funduszem Promocji Mleka jest wręczenie im dokumentu powołania, który to według organu nie nosi znamion decyzji administracyjnej, podczas gdy decyzją administracyjną jest sam akt powołujący Komisję w części dotyczącej konkretnego członka, a samo wręczenie aktu powołania mogłoby być ewentualnie poczytywane jako czynność materialno-techniczna; 3. § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że organ prawidłowo wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z ustawy i rozporządzenia, w sytuacji gdy podczas wyboru członków Komisji Zarządzającej Funduszem Promocji Mleka organ nie zapewnił reprezentatywności tej Komisji oraz pominął wiedzę i doświadczenie niektórych kandydatów w zakresie niezbędnym do realizacji celów określonych w ustawie; 4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za swoje ustaleń organu dotyczących prawidłowości spełnienia obowiązków nałożonych na organ na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia bez dokonania ich oceny pod względem zgodności z prawem, co zaskutkowało błędnym założeniem, że organ należycie wypełnił ciążący na nim obowiązek zapewnienia reprezentatywności Komisji Zarządzającej Funduszem Promocji Mleka. Skarżący kasacyjnie Z. wskazał, że nie uwzględniając zgłoszonej przez niego kandydatury na członka Komisji, Minister jednostronnie i władczo zdecydował o prawie (a raczej braku prawa) do objęcia stanowiska będącego przedmiotem swoistego postępowania konkursowego. Minister ukształtował w ten sposób indywidualną sytuację prawną kandydata przedstawionego przez skarżący Z. W efekcie wydał decyzję administracyjną, ostatecznie zamykając sprawę wyłonienia poszczególnych członków Komisji. Minister nie tylko powierzył stanowiska członków Komisji konkretnym osobom, ale wyłonił spośród wszystkich kandydatów te konkretne osoby. Podjął wobec tego dwie czynności: 1/ indywidualną decyzję o wyborze konkretnych osób na członków Komisji i 2/ czynność materialno-techniczną wręczenia dokumentu potwierdzającego powołanie na członka Komisji. W ocenie Z., wybierając jedne osoby do pełnienia funkcji członków Komisji a inne odrzucając, Minister wydał tak zwaną decyzję kwalifikującą, gdyż kwalifikując stan faktyczny związany ze sprawą (badając wiedzę i doświadczenie kandydatów w zakresie niezbędnym do realizacji celów określonych w ustawie) dokonał jego oceny (wybrał członków spełniających – w jego mniemaniu – kryteria ustawowe) i ukształtował sytuację prawną kandydata wskazanego przez Z. (nie powołał go na członka Komisji), tym samym ostatecznie załatwiając sprawę (dodatkowo zamykając drogę odwołania się od jego decyzji). Tak więc, wbrew ocenie Ministra i Sądu, decyzja o wyborze stanowi decyzję administracyjną, która podlega zaskarżeniu. Co więcej, organ naruszył § 4 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ nie wybierając kandydata proponowanego przez Z. doprowadził do tego, że w Komisji nie jest reprezentowana organizacja posiadająca ponad 20% udział w polskim rynku mleczarskim oraz nawet 70% udział w polskim rynku produkcji jogurtów. Minister nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji nie podzielił poglądu składającego skargę [A.], że dokonywany na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o funduszach promocji, wybór członków komisji zarządzających funduszy promocji produktów rolno-spożywczych następuje w formie decyzji i uznał wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, za zgodne z prawem. Skarga kasacyjna, oparta głównie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuca Sądowi wadliwe wyłożenie art. 11 ust. 1 ustawy o funduszach promocji oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia, w wyniku czego akt powołania członka komisji uznany został za czynność materialno-techniczną o charakterze informacyjnym, a komisja stała się niereprezentatywna. Uzupełniająco postawiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skorelowany z zarzutem naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia. Skarga kasacyjna oparta jest na nieusprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Warto zauważyć, że przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. i ta zasadnicza dla wyniku sprawy kwestia, zważywszy na brak zarzutu naruszenia tego przepisu i wynikającą z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania podstawami skargi kasacyjnej, pozostaje jedynie pośrednio – poprzez kontrolę prawidłowości wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego – w granicach zainteresowania sądu kasacyjnego. Poza oceną sądu kasacyjnego, z uwagi na niepostawienie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi pozostać też pogląd Sądu I instancji, że wybór członków komisji zarządzających funduszami promocji produktów rolno-spożywczych stanowi czynność materialno-techniczną o charakterze informacyjnym, która nie stanowi czynności wymienionej w art. 3 § 2 ust. 4 cyt. ustawy procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że "akt powołujący komisję w części dotyczącej konkretnego członka jest aktem o charakterze władczym, którego treść i skutki z niego wynikające determinują zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej". Należy przede wszystkim wyjaśnić, że decyzją administracyjną załatwiane są sprawy administracyjne o indywidualnym charakterze. Charakter ów oznacza, że sprawa dotyczyć może konkretnie oznaczonego podmiotu prawa oraz przynależnych temu podmiotowi praw lub obowiązków znajdujących swoje oparcie w obowiązującym prawie. O tym, czy organ administracyjny może załatwić indywidualną sprawę administracyjną w sposób władczy, a więc wydając decyzję administracyjną, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone podmioty wywodzą swój interes prawny (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, str. 12 - 13). W rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z indywidualną sprawą konkretnie oznaczonej osoby. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy o funduszach promocji, stanowiąc prawo ministra właściwego do spraw rynków rolnych do powołania i odwołania członków komisji zarządzających, ma charakter kompetencyjny i nie tworzy po stronie żadnego konkretnie oznaczonego podmiotu prawa źródła interesu prawnego. Powyższe oznacza brak podstaw do prowadzenia przez określony omawianym przepisem organ jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i wydania w jego wyniku rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. Podstawy takiej nie stanowi też żaden z przepisów wydanego na podstawie art. 11 ust. 10 cyt. ustawy aktu wykonawczego tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi określającego tryb zgłaszania przez ogólnokrajowe organizacje, o których mowa w art. 10 tej ustawy, kandydatów na członków i sposób ich wyboru. Prawo zgłoszenia kandydatów do komisji zarządzających funduszy promocji produktów rolno-spożywczych przez ogólnokrajowe organizacje, o których mowa w art. 10 ustawy o funduszach promocji wynika z tego przepisu, lecz ani z tej normy, ani z żadnego z przepisów rozporządzenia wykonawczego, określających precyzyjnie tryb zgłaszania i sposób wyboru, nie wynika prawo zgłaszającej kandydatów organizacji do żądania wydania decyzji o powołaniu określonej osoby na członka komisji. Prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie powołania na członka komisji nie przysługuje również osobie zgłoszonej. Można jedynie dodać, że brak podstaw prawnych dochodzenia przez zgłaszającą kandydata na członka komisji organizację ogólnokrajową powołania tej osoby w drodze decyzji wieńczącej postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie nie oznacza braku środków prawnych dochodzenia przez taką organizację ewentualnego naruszenia przez wskazany w art. 11 ust. 1 ustawy o funduszach promocji organ procedur określonych obowiązującymi przepisami. Ich identyfikacja i wybór należą do zainteresowanego podmiotu i nie mogą być przedmiotem szerszych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. eliminuje możliwość wdania się przez sąd kasacyjny w ocenę prawidłowości zastosowania tego przepisu. Wreszcie za nie znajdujący uzasadnienia należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stać się podstawą uchylenia wyroku jedynie wówczas, jeżeli sąd uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę kasacyjną, co ma miejsce w przypadku nieprzedstawienia stanu faktycznego lub przedstawienia go w sposób skrótowy, nierozważenia istoty sprawy i niewyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Wadliwości tego rodzaju zaskarżonemu wyrokowi zarzucić nie można, zaś wyrażona przez WSA aprobata dla podejmowanych na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia działań organu, nie może usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.