IV SAB/Wa 164/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. stwierdza, że rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy Wójt Gminy C. pozostawał w bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. wymierza Wójtowi Gminy C. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. sp. z o. o. w O. 2 sierpnia 2013 r., reprezentowana przez pełnomocnika (radcę prawnego), wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy C. oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania z wniosku Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu w celu wykorzystania jako dojazd do składowiska odpadów w miejscowości S. na terenie działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości G. w gminie C. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została zarejestrowana za odrębną sygn. akt IV SA/Wa 163/14. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność Wójta Gminy C. w rozpatrzeniu powyższego wniosku Skarżącego. W skardze podniesiono następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: - wniosek został złożony przez Skarżącego do organu w czerwcu 2012 r.; - dopiero 6 sierpnia 2012 r., mimo braku przeszkód we wcześniejszym dokonaniu czynności, organ zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w O. o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; wobec braku stanowiska Zarządu Dróg Powiatowych w O. organ postanowieniem z [...] listopada 2012 r. zawiesił postępowanie do czasu jego zajęcia, podczas gdy nie było to prawidłowe z uwagi na treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu wystąpienia o uzgodnienie oznacza, że zostało ono dokonane; postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Zarządu Dróg Powiatowych w O. uzgodnił projekt decyzji, a na skutek zażalenia Skarżącego postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. uchylił je i uzgodnił projekt decyzji wskazując inne warunki realizacji inwestycji; - 2 stycznia 2013 r. organ wystąpił do Wójta Gminy W. o uzgodnienie projektu decyzji; postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Wójta Gminy W. nie uzgodnił go w zakresie drogi wewnętrznej położonej na działce ew. nr [...] z obrębu [...]; Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie, a organ postanowieniem z [...] marca 2013 r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia; postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie z [...] stycznia 2013 r. i umorzyło postępowanie Wójta Gminy W. stwierdzając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że wystąpienie o uzgodnienie było zbędne; po wydaniu tego rozstrzygnięcia organ wadliwie nie podjął postępowania, oczekując na wynik postępowania sądowego zainicjowanego skargą organu na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona); - pismem z 6 czerwca 2013 r. Skarżący złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na bezczynność organu, które nie zostało rozpatrzone do dnia wniesienia skargi. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia mu orzeczenia sądowego oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że: - po wpłynięciu wniosku do organu nastąpiło uzupełnienie przez Skarżącego braków formalnych wniosku, po czym zawiadomieniem z 23 lipca 2012 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy; - 6 sierpnia 2012 r. projekt decyzji został przesłany organom uzgadniającym w celu jego uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p.; zajęcie stanowiska przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. znacznie się przedłużyło, zaś po głębszym przeanalizowaniu sprawy wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wójta Gminy W., który nie uzgodnił go w zakresie drogi wewnętrznej położonej na działce ew. nr [...] z obrębu [...]; postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. rozpatrujące zażalenie Skarżącego na postanowienie Wójta Gminy W. wpłynęło do organu dopiero 15 kwietnia 2013 r., co spowodowało przedłużenie postępowania; organ postanowieniem z [...] lipca 2013 r. podjął je, a pismami z 19 sierpnia 2013 r. poinformowano strony o jego zakończeniu; - skarga jest bezzasadna w związku z rozpatrywaniem zażalenia Skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na bezczynność organu. Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i zasądził od organu na rzecz Skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. sp. z o. o. w O. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 22 maja 2014 r. uchylił powyższe postanowienie uznając m. in., że: - nie przedstawiono w nim zwięźle stanu sprawy, nie odniesiono się do zarzutów skargi w zakresie bezczynności organu oraz nie uzasadniono dlaczego uznano brak rażącego naruszenia prawa ze strony organu, co nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej postanowienia Sądu I instancji; - w związku z równoległym wniesieniem skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ, Sąd powinien wyjaśnić, co rozumie przez bezczynność oraz ocenić, czy mamy z nią do czynienia w sprawie, w której przez ponad 16 miesięcy nie wydano rozstrzygnięcia i czy ma ona charakter rażącego naruszenia prawa; - Sąd I instancji powinien wypowiedzieć się co do kwestii wynikającej z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."; - w przypadku rozpoznawania merytorycznie złożonej skargi Sąd pierwszej instancji winien wydać wyrok (art. 132 P.p.s.a.), a nie postanowienie; - sformułowanie sentencji orzeczenia w punkcie 1 i 2 jest wewnętrznie sprzeczne; w pierwszym punkcie Sąd umorzył postępowanie sądowe, a w drugim punkcie orzekł merytorycznie stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; tymczasem jeśli Sąd umarza postępowanie sądowoadministracyjne, to jednocześnie nie może orzekać merytorycznie; natomiast jeśli uznaje, że umorzenie postępowania dotyczy tylko jego pewnego zakresu, a w pozostałym zakresie należałoby skargę rozpoznać merytorycznie, to powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w sposobie sformułowania sentencji. Na rozprawie pełnomocnik Skarżącego wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność przed wydaniem decyzji [...] października 2013 r. miała charakter rażący oraz o wymierzenie organowi grzywny. Okresów bezczynności organu upatruje od dnia złożenia wniosku do 6 sierpnia 2012 r., czyli podjęcia pierwszej czynności w sprawie. Pomiędzy podejmowaniem kolejnych czynności były bardzo długie przerwy, a postępowanie dwukrotnie niezasadnie zawieszono. Po wydaniu decyzji z [...] października 2013 r. kolejne decyzje były uchylane, w efekcie czego sprawa nadal pozostaje w toku. Pięciokrotnie przekroczono termin do wydania decyzji. Istotne z punktu widzenia interesu społecznego znaczenie inwestycji przemawia za tym, że zwłoka w wydaniu decyzji miała charakter rażący. Przedłużaniem postępowania jest także doręczanie pism osobom, które nie są stronami postępowania. Łącznie organ był w bezczynności przez około 8,5 miesiąca. Pełnomocnik organu na rozprawie podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane przez organ i zaznaczył, że wbrew wywodom strony skarżącej, wniosek nie był kompletny i wymagał wezwania do uzupełnienia braków, co organ uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarżący wniósł skargę zarówno na bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku, jak i na przewlekłe prowadzenie przez organ tego postępowania. Jak już wskazano, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została zarejestrowana za odrębną sygn. akt IV SAB/Wa 163/14 i podlega odrębnemu rozpoznaniu. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku. Uwarunkowania faktyczne sprawy są niesporne, stąd z uwagi na omówienie ich w części wstępnej uzasadnienia Sąd ponowne ich powtarzanie uznaje za zbędne. Sąd na podstawie art. 190 P.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji powinien m. in. wyjaśnić, co rozumie przez bezczynność oraz ocenić, czy mamy z nią do czynienia w sprawie, w której przez ponad 16 miesięcy nie wydano rozstrzygnięcia i czy ma ona charakter rażącego naruszenia prawa. Pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie decyzji w terminie (patrz: wyrok o sygn. akt II OSK 1031/12 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Termin do wydania decyzji określa art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć prowadzenie go nieefektywnie, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie - mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1031/12 i II OSK 549/13 - dostępne w CBOSA). Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 480/14) postanowienia Sądu I instancji, toczy się postępowanie ze skargi S. sp. z o. o. w O. na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (sygn. akt IV SAB/Wa 163/14). W tym kontekście Sąd w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zbada, czy trafny jest zarzut skarżącego o dokonywaniu przez organ czynności pozornych, niepotrzebnych (np. zwrócenia się o uzgodnienie do Wójta Gminy W.). W niniejszym postępowaniu Sąd, w związku z tym, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu oraz w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązującego Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłość do zbadania, czy organ prowadzi postępowanie przewlekle, nie może zająć stanowiska w tej kwestii. Rozpoznając wniosek Skarżącego z 20 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy Wójt Gminy C. pozostawał w bezczynności w niżej wymienionych okresach. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez Skarżącego do organu 20 czerwca 2012 r. Organ pismem z 25 czerwca 2012 r. wezwał Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku, co nastąpiło 9 lipca 2012 r. (data wpływu pisma do organu). W dniu 23 lipca 2012 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, zaś 6 sierpnia 2012 r. zwrócił się do organów uzgadniających o uzgodnienie w stosownym zakresie projektu decyzji. Żaden przepis nie zobowiązuje jednak organu do codziennego podejmowania czynności procesowych w sprawie. Nie jest więc niedopuszczalna sytuacja, iż są dni, w których organ nie dokonuje żadnej czynności procesowej. Generalnie bowiem załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do okresów tych zaś nie zalicza się m. in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony (np. złożenie wniosku niekompletnego, obarczonego brakami formalnymi, co powoduje konieczność wezwania do jego uzupełnienia). O bezczynności organu nie można więc mówić do 30 sierpnia 2012 r., tj. do upływu 2 tygodni od dnia doręczenia Zarządowi Dróg Powiatowych w O. wystąpienia o uzgodnienie (co nastąpiło 9 sierpnia 2012 r.) oraz upływu siedmiu dni przeznaczonych na nadejście ewentualnej korespondencji (z orzeczeniem w przedmiocie uzgodnienia) do organu. W czasie 2 tygodni od doręczenia Zarządowi Dróg Powiatowych w O. wystąpienia o uzgodnienie organ ten był bowiem obowiązany do zajęcia stanowiska, zaś - zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Bezczynność organu w wydaniu decyzji nastąpiła od 30 sierpnia 2012 r. i trwała do [...] listopada 2012 r. (bezczynność niecałe trzy miesiące), kiedy to organ zawiesił postępowanie. Skarżący nie złożył środka zaskarżenia od postanowienia o zawieszeniu postępowania, zaś zgodnie z art. 35 ust. 5 u.p.z.p. do terminów na załatwienie sprawy nie wlicza się m. in. okresów zawieszenia postępowania. Jednocześnie, jak już wskazano wyżej, kwestia oceny, czy dana czynność procesowa organu (np. wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania) jest pozorna, niepotrzebna, jako mieszcząca się w pojęciu "przewlekłości", wykracza poza granice niniejszej sprawy. Organ następnie pozostawał w bezczynności od 2 stycznia 2013 r. gdy podjęto postępowanie, do 5 marca 2013 r. (dwa miesiące bezczynności), gdy zostało ono zawieszone oraz od 25 lipca 2013 r., gdy podjęto postępowanie, do [...] października 2013 r., gdy wydano decyzję, z wyjątkiem okresu niezbędnego do zawiadomienia stron w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, otrzymanie zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień z 19 sierpnia 2013 r. i upływ czasu niezbędnego na zapoznanie się z aktami sprawy (bezczynność około trzech tygodni). Nie może być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu zarzut przedłużania postępowania przez doręczanie pism osobom, które nie są stronami postępowania, jako że może być on rozpatrywany jedynie przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania. W nawiązaniu do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę należy podnieść, że nie ma przeszkód we wniesieniu skargi na bezczynność organu przed rozpatrzeniem zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na bezczynność organu, złożonego przez Skarżącego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., bowiem stanowi ono jedynie formalny wymóg wniesienia skargi (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W związku z wydaniem decyzji Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do jej wydania. W związku z długością bezczynności organu (około 5 miesięcy) nie można uznać, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza że strona nie podejmowała w toku postępowania działań w celu jej zwalczania. O rażącym charakterze naruszenia prawa może decydować istotny interes społeczny upatrywany w znaczeniu inwestycji, jednak strona w toku postępowania także nie wykorzystywała, zwłaszcza w pierwszej jego części, dostępnych środków dla zwalczania bezczynności, akcentując obecnie negatywne skutki wydłużenia procesu inwestycyjnego. Sąd orzekł o tej kwestii w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w pkt 3 sentencji wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł uznając, że stanowi to adekwatną sankcję za ponad pięciomiesięczną bezczynność organu, mając na uwadze generalne uwarunkowania ekonomiczne funkcjonowania gminy o charakterze wiejskim, jaką jest Gmina C. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).