IV SAB/Wa 163/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy C. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy C. i uznaje, że przewlekłość ta ma charakter rażący; 2. wymierza Wójtowi Gminy C. grzywnę w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; 3. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/Wa 163/14 UZASADNIENIE S. Sp. z o. o. z siedzibą w O. 2 sierpnia 2013 r. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy C. oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania z wniosku skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu w celu wykorzystania jako dojazdu do składowiska odpadów w miejscowości S. na terenie działek ew. nr [...], nr [...]i nr [...], położonych w miejscowości G. w gminie C. Skarga na bezczynność Wójta Gminy C. została osobno zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wa 164/14. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy C. postępowania z wniosku skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej wyżej inwestycji. W skardze podniesiono następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: Z akt administracyjnych wynika, że wniosek S. Sp. z o.o. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla utwardzenia terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości S., gm. O. wpłynął do organu w dniu 20 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie braków wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Pismem z dnia 6 lipca 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 9 lipca 2012 r. Spółka poinformowała o uzupełnieniu braków wniosku. Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu w dniu 20 czerwca 2012 r. postepowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W dniu 6 sierpnia 2012 r. organ zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w O. o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; wobec braku stanowiska Zarządu Dróg Powiatowych w O. organ postanowieniem z [...] listopada 2012 r. zawiesił postępowanie do czasu jego zajęcia. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Zarządu Dróg Powiatowych w O. uzgodnił projekt decyzji, a na skutek zażalenia Skarżącego postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. uchylił je i uzgodnił projekt decyzji wskazując inne warunki realizacji inwestycji. W dniu 2 stycznia 2013 r. organ wystąpił do Wójta Gminy W. o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy W. nie uzgodnił go w zakresie drogi wewnętrznej położonej na działce ew. nr [...] z obrębu W. S. Sp. z o.o. wniosła zażalenie na to postanowienie. Wójt Gminy C. postanowieniem z [...] marca 2013 r. zawiesił postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie z [...] stycznia 2013 r. i umorzyło postępowanie Wójta Gminy W. stwierdzając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że wystąpienie o uzgodnienie było zbędne. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wójt Gminy C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. została odrzucona. Pismem z 6 czerwca 2013 r. skarżąca Spółka wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na przewlekłe prowadzenie sprawy, które nie zostało rozpatrzone do dnia wniesienia skargi. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia mu orzeczenia sądowego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że: - po wpłynięciu wniosku do organu nastąpiło uzupełnienie przez skarżącą Spółkę braków formalnych wniosku, po czym zawiadomieniem z 23 lipca 2012 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy; - 6 sierpnia 2012 r. projekt decyzji został przesłany organom uzgadniającym w celu jego uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p.; zajęcie stanowiska przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. znacznie się przedłużyło, zaś po głębszym przeanalizowaniu sprawy wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wójta Gminy W., który nie uzgodnił go w zakresie drogi wewnętrznej położonej na działce ew. nr [...] z obrębu W.; postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. rozpatrujące zażalenie skarżącej Spółki na postanowienie Wójta Gminy W. wpłynęło do organu dopiero 15 kwietnia 2013 r., co spowodowało przedłużenie postępowania; organ postanowieniem z [...] lipca 2013 r. podjął je, a pismami z 19 sierpnia 2013 r. poinformowano strony o jego zakończeniu; - skarga jest bezzasadna w związku z rozpatrywaniem zażalenia skarżącej Spółki do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt IVSAB/Wa 177/13 umorzył postępowanie sądowe (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i zasądził od organu na rzecz S. Sp. z o.o. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. Sp. z o. o. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 22 maja 2014 r. uchylił powyższe postanowienie uznając m. in., że: - nie przedstawiono w nim zwięźle stanu sprawy, nie odniesiono się do zarzutów skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz nie uzasadniono dlaczego uznano brak rażącego naruszenia prawa ze strony organu, co nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej postanowienia Sądu I instancji; - Sąd I instancji powinien wypowiedzieć się co do kwestii wynikającej z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."; - w przypadku rozpoznawania merytorycznie złożonej skargi Sąd pierwszej instancji winien wydać wyrok (art. 132 P.p.s.a.), a nie postanowienie; Na rozprawie w dniu 22 października 2014 r., pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania przez Wójta Gminy C., stwierdzenie, że przewlekłość ta ma rażący charakter , obciążenie organu grzywną w maksymalnej wysokości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej Spółki cofnęła swój wniosek z dnia 7 listopada 2013 r. o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. Jednocześnie Sąd orzekając w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 190 P.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 480/14. Skarżąca na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy C. postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu w celu wykorzystania jako dojazdu do składowiska odpadów w miejscowości S. na terenie działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości G. w gminie C. Wprowadzona do ustawodawstwa z dniem 11 kwietnia 2011 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych czyni, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozprzęgnięcia sprawy. Rozpoznając skargę w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał jej zasadność co do przewlekłego prowadzenia postępowania wszczętego w dniu 20 czerwca 2012 r. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 15 czerwca 2012 r. dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu, Wójt Gminy C. naruszył powyższe zasady w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu w celu wykorzystania jako dojazdu do składowiska odpadów w miejscowości S. na terenie działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości G. w gminie C. Strona składając wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy ma zaufanie, że organowi znane są przepisy prawa w sprawach związanych z jego właściwością i będzie działał w zgodzie z tymi przepisami. Natomiast w przedmiotowej sprawie, organ w sposób niezasadny oczekiwał na wydanie przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), które to uzgodnienie zostało wydane w dniu 14 grudnia 2012 r., a zgodnie z art. 53 ust. 5 ww. ustawy niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu wystąpienia o uzgodnienie oznacza, że zostało ono dokonane. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że w dniu 23 sierpnia 2012 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy z mocy prawa został pozytywnie uzgodniony z Zarządem Dróg Powiatowych w O. Nieprawidłowe działanie organu jak wyżej, wpływa w sposób nieuzasadniony na przewlekłość w rozpoznaniu wniosku. Taki sam charakter nieprawidłowego działania organu miało wystąpienie pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. do Urzędu Gminy W. o uzgodnienie projektu decyzji bez wskazania podstawy prawnej tego wystąpienia. Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nie uzgodnił w zakresie drogi wewnętrznej projektu decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji tego, na skutek zażalenia inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2013 r. jako bezprzedmiotowe, z powodu braku przedmiotu uzgodnienia w ramach współdziałania organów. Również, w ocenie Sadu, niczym nieusprawiedliwione jest złożenie przez Wójta Gminy C. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r., która to skarga została przez Sąd odrzucona jako niedopuszczalna. Takie działania organu, jak wyżej wskazano, są działaniami pozornymi, mającymi na celu przedłużyć postępowanie i niedopuścić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, która znajduje się w sferze zainteresowania społeczności lokalnej. Unikanie wydania decyzji musi być ocenione jako uchylanie się przez organ od wykonywania swoich obowiązków. Ponadto Sąd zauważa, że pomiędzy podejmowaniem kolejnych czynności w sprawie były bardzo długie przerwy, a postępowanie dwukrotnie niezasadnie zawieszono. Pierwsza decyzja odmowna w sprawie warunków zabudowy została wydana [...] października 2013 r. Została ona uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. Kolejna decyzja odmowna została wydana [...] maja 2014 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wójt Gminy C. wydał kolejną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy w dniu [...] września 2014 r., która nie jest ostateczna. W ocenie Sądu, podejmowane przez organ działania nie mogą w sposób nieuzasadniony naruszać ustawowych terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Oceniając całość postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona przewlekłość postępowania miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W związku z wydaniem decyzji Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do jej wydania i w tym zakresie umorzył postępowanie, jak w pkt 3 sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł uznając jej adekwatność w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ. Charakter stwierdzonych w sprawie uchybień uzasadnia wysokość wymierzonej grzywny. Jednocześnie organ w sposób skuteczny nie usprawiedliwił przyczyn, które wpłynęły na przedłużenie się postępowania administracyjnego, gdyż powołał się na okoliczności, które zostały ocenione jako te, które spowodowały przewlekłość postępowania. Ocena podejmowanych przez organ czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia uzasadnia wysokość wymierzonej grzywny. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.