II GSK 2743/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2264/14 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od J. S. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z 12 lutego 2015 r. (sygn. akt V SA/Wa 2264/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. S. (skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Prezes ARiMR) z [...] lutego 2014 r. o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu renty strukturalnej. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżąca złożyła w styczniu 2014 r. powtórny wniosek o umorzenie należności (w kwocie 15 920,15 zł wraz z odsetkami) związanych z nienależnymi płatnościami pobranymi przez skarżącą z tytułu renty strukturalnej. Kwota tych płatności została określona decyzją Prezesa ARiMR z [...] lutego 2011 r. (utrzymaną następnie w mocy decyzją tego organu z [...] maja 2011 r.) w przeprowadzonym wcześniej innym postępowaniu administracyjnym, przy czym miało to związek z faktem, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej skarżącej służyło prawo do renty rodzinnej. Rozpatrując wniosek o umorzenie wspomnianych płatności, Prezes ARiMR stwierdził, że skarżąca pobierała rentę w wysokości 831,15 zł brutto miesięcznie, wolną od zajęcia w 50% kwoty najniższej emerytury lub renty (czyli 415,58 zł). W związku z tym nie zachodziło przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, a więc nie istniała możliwość zastosowania § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747; dalej rozporządzenie RM z 21 grudnia 2010 r.). Zdaniem Prezesa ARiMR, w sprawie nie było również możliwości zastosowania § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r., ponieważ należność przekracza równowartość 100 euro. W konsekwencji Prezes ARiMR, działając na podstawie § 3 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 1, § 6 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), odmówił umorzenia ustalonej decyzją z [...] lutego 2011 r. kwoty nienależnych płatności pobranych przez skarżącą z tytułu renty strukturalnej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko Prezesa ARiMR. Skarżąca złożyła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2014 r. WSA uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Przede wszystkim WSA stwierdził, że w skardze zostały podniesione zarzuty wskazujące na to, że: 1) ARiMR wiedziała od 14 stycznia 2009 r. o pobieraniu świadczenia z ZUS, a mimo to do 22 grudnia 2009 r. nie podjęła żadnych decyzji w sprawie wstrzymania świadczenia, 2) Prokuratura Rejonowa w [...] uznała skarżącą za osobę o ograniczonej poczytalności i w związku z tym zostało umorzone w stosunku do skarżącej postępowanie karne, 3) skarżąca z racji ograniczonej poczytalności w stopniu znacznym wszelkie czynności realizowała nieświadomie. Ponadto, WSA zwrócił uwagę, że kwestie te były poprzednio przedmiotem rozważań organów administracji w sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranej renty strukturalnej (postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] maja 2011 r., od której została wniesiona skarga do sądu administracyjnego) oraz w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku o umorzenie kwoty nienależnych płatności (postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] lipca 2012 r., która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego). WSA zauważył, że w sprawie dotyczącej umorzenia kwoty nienależnych płatności, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że wspomniane kwestie nie mają znaczenia dla jej rozstrzygnięcia; dotyczą one odrębnej sprawy o ustalenie kwoty nienależnych płatności pobranych z tytułu renty strukturalnej i nałożenia na skarżącą obowiązku ich zwrotu z odsetkami. Co się zaś tyczy sprawy dotyczącej ustalenia kwoty nienależnych płatności z tytułu renty strukturalnej, Prezes ARiMR wyjaśnił, że odstąpienie od obowiązku ich zwrotu może nastąpić jedynie w sytuacji łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 4 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 796/2004). We wspomnianej sprawie Prezes ARiMR uznał ponadto, że skarżąca była świadoma skutków pobierania renty strukturalnej mimo faktu, że nie była do tego uprawniona. W konkluzji, WSA uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do umorzenia należności z urzędu na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r., ponieważ kwota nienależnych płatności pobranych przez skarżącą wielokrotnie przekroczyła równowartość 100 euro i że nie wystąpiły przesłanki umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranej renty strukturalnej, wskazane w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r., w szczególności z tego powodu, że skarżąca uzyskuje stały dochód, który może zostać zajęty przez organ egzekucyjny. W ocenie WSA, wobec niespełnienia przesłanek umorzenia należności głównej nie było również możliwe umorzenie, stosownie do § 6 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r., odsetek za zwłokę. II Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożyła skarżąca (zastępowana przez adwokata P. H.), zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że WSA nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza jej granice, pomimo tego, że w danej sprawie powinien to uczynić, czyli nie dokonał właściwej oceny naruszeń prawa w niej opisanych, a następnie przedstawionych i uzupełnionych ustnie na rozprawie, co skutkowało wydaniem zaskarżonego wyroku, 2) naruszenie prawa materialnego, polegające na dokonaniu przez WSA błędnej wykładni art. 73 ust. 4 akapit 1 rozporządzenia nr 796/2004 i tym samym dokonania nieprawidłowej jego interpretacji i zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła w szczególności, że WSA usprawiedliwił działanie ARiMR, błędnie uznając, że obowiązek zwrotu nienależnych płatności istnieje tylko w razie łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 4 akapit 1 rozporządzenia nr 796/2004. Podniosła, że użyty w tym przepisie spójnik "lub" nie oznacza konieczności łącznego spełnienia tych przesłanek. Niemniej jednak w niniejszej sprawie spełnione zostały obydwie: 1) pomyłka właściwej władzy (polegająca na wypłacaniu renty strukturalnej pomimo posiadanej przez ARiMR informacji o przysługującym skarżącej świadczeniu z ZUS) oraz 2) brak możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika (co w tej sprawie miało związek z okolicznością, że skarżąca jest w podeszłym wieku i została uznana przez Prokuraturę Rejonową w [...] za osobę mającą ograniczoną poczytalność w stopniu znacznym, a więc nie miała świadomości co do treści i konsekwencji składanych oświadczeń, jak i konieczności podejmowania jakichkolwiek działań przed organami administracji). W ocenie skarżącej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie uznał, że kwestie te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś takie stanowisko organu niesłusznie spotkało się z aprobatą WSA, który rozpatrując sprawę nie wyszedł poza granice skargi. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej poparł skargę kasacyjną oraz wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Natomiast pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (radca prawny) zniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. W celu należytego sformułowania podstaw skargi kasacyjnej ustawodawca wprowadził obowiązek sporządzenia takiego środka odwoławczego przez osoby, od których można wymagać szczególnego profesjonalizmu i rzetelności w tym zakresie, czyli przede wszystkim przez adwokatów lub radców prawnych (zob. art. 175 p.p.s.a.). Przypomnienie wspomnianych unormowań, na których w dużej mierze opiera się postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jest niezbędne z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna zakreśliła granice rozpoznania sprawy poprzez postawienie zarzutu niezastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 73 ust. 4 akapit 1 rozporządzenia nr 796/2004. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku musiała zatem zostać ograniczona wyłącznie do tych dwóch kwestii. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Po pierwsze, bezzasadny jest zarzut niezastosowania przez WSA art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten w dacie orzekania przez WSA stanowił, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że WSA miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie tylko w granicach sprawy. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Należy zwrócić uwagę, że do WSA została zaskarżona decyzja ostateczna, która utrzymała w mocy decyzję o odmowie umorzenia nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu renty strukturalnej. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezesa ARiMR wyznaczało granice rozpoznania sprawy przez WSA. Wobec tego obowiązkiem WSA była ocena czy rozpoznając wniosek skarżącej ze stycznia 2014 r. o umorzenie należności związanych z nienależnie pobranymi płatnościami z tytułu renty strukturalnej organy administracji publicznej: 1) dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego odnoszącego się do umarzania należności z tytułu nienależnie pobranych płatności, 2) dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych oraz 3) mając na uwadze przyjęty stan faktyczny, dokonały prawidłowej subsumpcji poczynionych ustaleń do przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranej renty strukturalnej stanowiły przepisy rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. Z punktu widzenia żądania skarżącej skierowanego do Prezesa ARiMR istotne znaczenie miały przede wszystkim przepisy określające przesłanki umorzenia wspomnianych należności, wskazane w § 3, § 4 i § 6 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 10 - 12) WSA odniósł się do stanowiska organów administracji w tym zakresie, mimo że zarzuty skargi nie odnosiły się wprost do tych kwestii. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że WSA rozpoznał sprawę wyłącznie w granicach skargi, a nie w granicach sprawy, jak tego wymaga art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącej wyjście przez WSA poza granice skargi powinno sprowadzić się do dokonania oceny, czy w przypadku skarżącej ziściły się przesłanki odstąpienia od obowiązku zwrotu nienależnych płatności, określone w art. 73 ust. 4 akapit 1 rozporządzenia nr 796/2004. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonanie przez WSA w niniejszej sprawie takiej oceny stanowiłoby wyjście nie poza granice skargi, ale poza granice sprawy rozpatrywanej w tym postępowaniu. Podkreślić należy raz jeszcze, że sprawa ta dotyczy decyzji administracyjnych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranej renty strukturalnej. Obowiązkiem organów administracji publicznej (jak i WSA kontrolującego legalność działań tych organów w tej sprawie) była zatem ocena, czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na umorzenie tych należności, a nie ocena, czy w stosunku do skarżącej w ogóle powstał obowiązek zwrotu nienależnych płatności (w kontekście art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004). Ta ostatnia kwestia była przedmiotem rozważań organów administracji w postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnych płatności pobranych przez skarżącą z tytułu renty strukturalnej, w którym zostały wydane decyzje Prezesa ARiMR z [...] lutego 2011 r. i z [...] maja 2011 r. Co więcej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że ostateczna decyzja Prezesa ARiMR z [...] maja 2011 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 listopada 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 1263/11) oddalił skargę J. S., stwierdzając w uzasadnieniu orzeczenia, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki określone m.in. w art. 73 ust. 4 akapit 1 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż organ przekazując płatność z tytułu renty strukturalnej nie był w posiadaniu informacji o wcześniejszym przyznaniu skarżącej renty rodzinnej z ZUS. Tego stanowiska skarżąca nie zakwestionowała w skardze kasacyjnej od wspomnianego wyroku, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 listopada 2013 r. (sygn. akt II GSK 1132/12). W związku z tym należy przyjąć – stosownie do art. 170 p.p.s.a. - że przywołane stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w prawomocnym wyroku z 23 listopada 2011 r. jest wiążące dla stron, WSA, innych organów państwowych i innych sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie. Oznacza to, że niedopuszczalne jest kwestionowanie przez skarżącą wspomnianego stanowiska w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po drugie, bezzasadny jest również zarzut wskazujący na dokonanie przez WSA w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 4 akapit 1 rozporządzenia nr 796/2004. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA nie dokonywał wykładni wskazanego przepisu, ani nie uznał, że przepis ten znajdował zastosowanie w sprawie dotyczącej umorzenia nienależnych płatności pobranych z tytułu renty strukturalnej. WSA nawiązał do art. 73 ust. 4 akapit 1 rozporządzenia nr 796/2004 jedynie we fragmencie uzasadnienia, w którym prezentował stanowisko Prezesa ARiMR wyrażone we wspomnianej wyżej i wydanej w odrębnym postępowaniu decyzji z [...] lutego 2011 r. dotyczącej ustalenia kwot nienależnych płatności. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że jest to stanowisko WSA i że miało ono jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że trudna sytuacja majątkowa, finansowa i zdrowotna skarżącej (stwierdzona przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o przyznanie prawa pomocy) stanowi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności. Naczelny Sąd Administracyjny Sąd nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ w tej materii właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. PG