II OSK 54/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1237/14 w sprawie ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1237/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W związku z wnioskami R. K. i E. K. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, Burmistrz Miasta G. w dniu 21 sierpnia 2013 r. przeprowadził oględziny na działce nr [...] i nr [...]. Dokonano pomiarów ogrodzenia na działce nr [...] – wyniki przedstawiono na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu. Na działce nr [...] w jej dolnej części przy granicy z działką nr [...] stwierdzono rozlewisko wody o wymiarach 12,2 m x 11,5 m x 18,5 m. Cokół ogrodzenia wybudowany na działce nr [...] przewyższa poziom działki nr [...] o 1,2 m w pkt A wskazanym na mapie, a w punkcie B – 48 cm. Do istniejącego na działce nr [...] rozlewiska dopływa woda ze stawu zlokalizowanego w górnej części działki. Podczas kolejnych oględzin z dnia 27 września 2013 r. dodatkowo ustalono, że w wyniku wybudowania ogrodzenia na działce nr [...] został wstrzymany odpływ wody na działkę nr [...] i woda spływa w kierunku ul. [...] poprzez działkę nr [...]. W miejscu powstałego rozlewiska na działce nr [...] nie stwierdzono żadnych działań w odprowadzaniu wody na działkę nr [...] przez właścicieli działki nr [...]. Ustalono jaka roślinność została zniszczona na działce nr [...]. W dniu 18 października 2013 r. E. K. złożył do akt postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2013 r. W dniu 30 października 2013 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Tego samego dnia wpłynęła także opinia w sprawie określenia kierunków odpływu wód z rejonu strefy źródliskowej zlokalizowanej na działce nr [...] w G.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], organ I instancji uwzględnił wniosek dowodowy E. K. złożony na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. Zawiadomieniem z dnia 17 grudnia 2013 r. organ I instancji poinformował strony postępowania o zebranym w sprawie materiale dowodowym. Na wniosek E. K. dołączono kolejne dokumenty w sprawie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], Burmistrz Miasta G. odmówił zobowiązania właściciela nieruchomości nr [...] do przywrócenia stanu poprzedniego, tj. do rozebrania ogrodzenia tej nieruchomości od strony nieruchomości o nr [...] oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Występujące na działce nr [...] rozlewisko powstało bowiem w wyniku działań podjętych przez poprzedniego właściciela tej działki – obecnie pełnomocnika właścicieli działki. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli D. K., R. K. i G. Kocon. Zaskarżoną decyzją SKO w S. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, że wybudowanie ogrodzenia betonowego nie spowodowało naruszenia stosunków wodnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że woda tworząca rozlewisko pochodzi ze stawu znajdującego się na działce nr [...], który z kolei zasilany jest wodą pochodzącą ze źródła wybijającego przy granicy z działką nr [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy wskazał, że nie ustalono dotychczas, kiedy zostało wybudowane ogrodzenie i kiedy powstało rozlewisko. Nie ustalono jaki był stan gruntu przy granicy z nieruchomością nr [...], czy do powstania rozlewiska doszło po wybudowaniu ogrodzenia czy przed jego powstaniem. W sprawie nie ustosunkowano się do kwestii podwyższenia działki przez U. P.. Skoro organ I instancji nie poczynił ustaleń w tym zakresie to brak jest podstaw do uznania za prawdziwe twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji, że woda tworząca rozlewisko pochodzi ze stawu znajdującego się na działce nr [...], który z kolei zasilany jest wodą pochodzącą ze źródła wybijającego przy granicy z działką nr [...]. Ma to istotne znaczenie dla sprawy w kontekście dołączonych do akt dokumentów w postaci analizy techniczno-prawnej sporządzonej przez firmę R. Sp. z o.o. Dokument ten został sporządzony dla potrzeb odrębnego postępowania oraz przed wybudowaniem ogrodzenia na działce nr [...] i nie odzwierciedla stanu faktycznego sprawy. Ponadto dokument ten w przeważającej większości zawiera interpretację przepisów prawa z powołaniem się na orzecznictwo, a ten zakres należy już do oceny organu prowadzącego postępowanie administracyjne i orzekającego w sprawie. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego odmówił mocy dowodowej opinii sporządzonej przez Jarosława Kręgiel, a oparł się tylko i wyłącznie na opinii firmy R.. Organ odwoławczy odniósł się także do oceny zawartej w ostatnim akapicie decyzji Burmistrza. Mianowicie wskazano tam, że usytuowanie ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...] czyni zadość tezom, zawartym w opinii biegłego, wydanej przez firmę R. w sprawie prowadzonej przez Burmistrza Miasta G. nr [...] z wniosku U. P. o zaprzestanie zalewania jej nieruchomości wodami pochodzącymi z działki o nr ew. [...]. Kolegium stwierdziło, że sprawa o nr [...] nie została prawomocnie zakończona, a zatem nie można stwierdzić jakie rozstrzygnięcie zapadnie. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. P., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a. Wskazała, że istniejący problem jest wynikiem znajdującego się na działce nr [...] oczka wodnego; zaś przed wybudowaniem tego "stawu" woda ze źródła była odprowadza do studni znajdującej się na działce nr [...], przepływając równolegle do granicy z nieruchomościami o nr ew. [...] i [...] i dalej do studni znajdującej się po drugiej stronie ulicy [...]. Zgodnie z zeznaniami świadków i ich graficznymi wskazaniami spływ wód ze źródła odbywał się wyłącznie przez działkę o nr ew. [...], a nie tak jak w chwili obecnej w kierunku działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1237/14, oddalając skargę, wyjaśnił na czym polega zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. oraz, że z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) wynika zakaz dokonywania przez właściciela działki, jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie wskazane przez organ odwoławczy zarzuty skierowane względem decyzji organu I instancji są zasadne. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do braku dokonania przez organ I instancji ustaleń w zakresie tego kiedy zostało wybudowane ogrodzenie. Analiza akt sprawy (wniosek wszczynający postępowanie, dokumentacja fotograficzna, protokół oględzin) wskazują dokładną datę wybudowania ogrodzenia oraz potwierdzają fakt podniesienia się poziomu wody na działce sąsiedniej przy ogrodzeniu. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że SKO zasadnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. i uznało za właściwe przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa sprawa jest zawiła oraz bez wątpienia powiązana z postępowaniem nr [...], jakie toczy się z wniosku skarżącej o zaprzestanie zalewania także jej nieruchomości wodami pochodzącymi z działki o nr ew. [...]. Ma zatem rację SKO wskazując, że brak prawomocnego zakończenia powyższego postępowania uniemożliwiał organowi I instancji orzekającemu w tej sprawie wywodzenie, że cyt. "występujące na działce nr [...] rozlewisko powstało w wyniku działań podjętych przez poprzedniego właściciela tej działki – obecnie pełnomocnika właścicieli działki". Kwestia ta powinna zostać przesądzona na gruncie ww. postępowania nr [...]. Postępowanie to jak wynika z akt sprawy nie zostało zaś jeszcze zakończone. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu wskazujące, że organ I instancji nie wyjaśnił rzetelnie jaki był stan gruntu przy granicy z nieruchomością nr [...] przed wykonaniem ogrodzenia, a w konsekwencji, czy do powstania rozlewiska doszło faktycznie po jego wybudowaniu czy też przed, oraz że nie ustosunkowano się do kwestii podwyższenia działki przez U. P., która to okoliczność może mieć także istotne znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Jedynie rzetelne i całościowe wyjaśnienie ww. kwestii przez organ I instancji może przyczynić się do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Tym samym zasadnie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, ani wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, czy też wyrażonej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła U. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona, a tym samym rozstrzygnięcie organu II instancji powinno być uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi II instancji przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której powinna być ona uwzględniona, a tym samym rozstrzygnięcie organu II instancji powinno być uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi II instancji przy uwzględnieniu zasady szybkości postępowania administracyjnego; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez dokonanie przez WSA w Warszawie nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, a to przez oddalenie skargi w sytuacji, w której winna być ona uwzględniona przy rozważaniu zarzutów stawianych decyzji organowi II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wymaga wyjaśnienia czy naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Braki w tym zakresie świadczą o błędnym sformułowaniu zarzutów, co oznacza, że już chociażby z tego względu nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W tej sprawie choć w podstawach skargi kasacyjnej przywołano odpowiednie przepisy prawa to jednak nie powiązano ich z żadnymi konkretnymi okolicznościami zaistniałymi w sprawie, które były podstawą wydania przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku. W ogólności jedynie wskazano, że skarga "zwykła" powinna być uwzględniona oraz, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności działalności organu odwoławczego. Ponadto w tym zakresie nie zawiera wyjaśnienia także uzasadnienie skargi kasacyjnej. Co prawda, wskazano w nim, że organ II instancji w sposób dowolny ustalił stan faktyczny z pominięcie części materiału dowodowego, ale już nie wykazano jaki konkretnie materiał dowodowy rzeczywiście został pominięty przez organ II instancji i czy to uchybienie mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, co pozwalałoby na wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, a nie o charakterze procesowym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał jakie dowodowy zostały zgromadzone w sprawie (dwukrotne oględziny, sporządzone szkice, składane wyjaśnienia stron postępowania i opinie J. K. i R. Sp. z o.o., kwestia podwyższenia terenu sąsiedniej działki), co też odpowiada dowodom jakie wziął pod uwagę organ odwoławczy. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała zatem jakie konkretnie inne dowody nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, który jednoznacznie wskazał, że dochodzi do zalewania działki nr [...] w wyniku powstającego na niej rozlewiska, jednak nie wykazano w sposób niebudzący wątpliwości, że wybudowanie ogrodzenia działki nr [...] nie spowodowało naruszenia stosunków wodnych. Z reguły pobudowanie betonowego cokołu na terenie, który wyróżnia się naturalnym spadkiem może stanowić barierę dla spływającej z wyżej położonego terenu w sposób naturalny wody. Zaburzenie naturalnego spływu wody może też powodować podwyższenie terenu nieruchomości. Są to zatem okoliczności, których niewyjaśnienie utrudnia w sposób jednoznaczny przesądzenie, że woda w przedmiotowym rozlewisku związana jest tylko z funkcjonującym źródłem na działce nr [...]. Ponadto w tej sprawie oceniono, że nie wyjaśniono z jakich względów odmówiono mocy dowodowej opinii sporządzonej przez J. K., zaś uwzględniono opinię R. Sp. z o.o., która została sporządzona na potrzeby innej sprawy i w innym stanie faktycznym. Ważne w tym zakresie jest ustalenie stanu gruntu przed wybudowaniem ogrodzenia, ale także w kontekście istniejącego źródła, z którego może dochodzić do odprowadzania wody w kierunku niżej położonej nieruchomości. Niemniej jednak w skardze kasacyjnej w zasadzie wskazano, że opinia sporządzona przez J. K. posiadała braki i jednocześnie nie wskazano jakie dowody pominięto w sprawie. Świadczy to właśnie o braku wykazania takich wad, które miałyby wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Zauważenia wymaga, że strona skarżąca kasacyjnie akcentuje właśnie wpływ ww. źródła wody na powstające rozlewisko. Jednak Sąd I instancji, ani organ odwoławczy takiego związku nie wykluczyli, wskazując, że w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności. Dokonanie takich ustaleń wiąże się bowiem z koniecznym zakresem postępowania wyjaśniającego wynikającym z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, który bezpośrednio nawiązuje m.in. do kwestii kierunku odpływu wody ze źródła; zaś art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego odnosi się do odprowadzania wód na teren sąsiedni (co może wiązać się z budową ogrodzenia, ale i zorganizowanego spływu wody ze źródła/stawu, jak i z podwyższeniem terenu nieruchomości w sposób, który powoduje zmianę kierunku spływu wody). Zarzuty skargi kasacyjnej takie okoliczności pomijają w kontekście treści art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, który wyznacza konieczny zakres postępowania dowodowego, który w tej sprawie, jak niewadliwie ocenił Sąd I instancji, wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Chodzi bowiem też o ustalenie czy w sposób legalny odprowadzane są wody ze źródła, które kierowane są na działce nr [...] w kierunku istniejącego rozlewiska i w kierunku działki nr [...], na co właśnie wskazywał organ I instancji. Jednak nie wiadomo, czy takie odprowadzenie wody ze źródła następowało w sposób zgodny z prawem i jaki związek przyczynowo-skutkowy może na tym tle zachodzić w odniesieniu do wybudowanego ogrodzenia lub podwyższenia poziomu sąsiedniej nieruchomości. Dlatego niewystarczające w okolicznościach tej sprawy byłoby oparcie się na stwierdzeniu, że to działania poprzedniego właściciela działki nr [...], który wybudował staw i skierował z niego spływ wody za pomocą rury fi 50. Zgodnie z art. 37 pkt 1 Prawa wodnego szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności: pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych – co może następować z istniejącego źródła lub stawu. Takie zaś działanie wymaga zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego stosownego pozwolenia wodnoprawnego, chyba że ustawa stanowi inaczej – co także wymaga ustalenia. Jest to o tyle istotne w kontekście toczącego się postępowania w sprawie szkody zaistniałej na sąsiedniej działce nr [...] (sprawa nr [...]), czy spływ wody ze źródła mógł też powodować bądź nie – ewentualne szkody na tej sąsiedniej działce i jak można byłoby im przeciwdziałać. Nie można zatem dopatrzeć się aby Sąd I instancji z istotnym naruszeniem prawa procesowego dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Skoro w tej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, brak jest podstaw do stwierdzenia aby zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasad dwuinstancyjności i szybkości postępowania. Braki w omawianym zakresie obniżają skuteczność oddziaływania wskazywanych w skardze kasacyjnej ww. zasad postępowania administracyjnego. W tych warunkach Sąd I instancji zasadnie nie uwzględnił skargi, ponieważ w tym zakresie pierwszorzędne znaczenie ma zasada prawdy obiektywnej, wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 138 § 2, art. 15, art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.