I OSK 1572/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 855/14 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2015r. sygn. akt II SA/Sz 855/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający w imieniu Prezydenta S., na podstawie art. 8 ust. 1 i 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2b ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.p.s.", ustalił A. Ś. odpłatność za pobyt jego matki T. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w D. (dalej w uzasadnieniu jako: DPS) na kwotę 796,00 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 kwietnia 2014r. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Ś. podniósł, że uiszczanie przez niego opłaty w orzeczonej wysokości jest nierealne, albowiem dochód jego rodziny jest zbyt niski, a większą część dochodu pochłaniają opłaty z tytułu zaciągniętego kredytu mieszkaniowego (rata miesięczna wynosi 1.700 zł), czynszu mieszkalnego (900 zł miesięcznie) oraz kredytu konsumpcyjnego (330 zł). Dodatkowo rodzina ponosi koszty dojazdu żony A. Ś. do miejsca pracy, miejsca pełnienia służby w S. oraz koszty związane z uczęszczaniem dziecka do szkoły, w tym także dodatkowych zajęć pozalekcyjnych. Po odjęciu stałych kosztów na życie pozostaje 1000 zł na trzy osoby. A. Ś. wniósł o uwzględnienie ww. sytuacji i oświadczył, że nie uchyla się od obowiązku, deklarując zapłatę kwoty 200 zł. miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r, poz. 267 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "K.p.a.", w związku z art. 8 ust. 1 i 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2b u.p.s., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że pobyt w DPS jest odpłatny, a obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby z kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy nie jest bowiem wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych, bądź wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, iż także w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 u.p.s. stanowiący, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Kolegium wskazało na zasadność wydania przez organ I instancji decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt T. Ś. w DPS, zaznaczając iż w obiegu prawnym pozostają prawomocne decyzje o skierowaniu i umieszczeniu T. Ś. w DPS. Organ wyjaśnił, iż wysokość miesięcznej opłaty za pobyt w DPS od dnia 1 kwietnia 2013r. wynosi 3.131,59 zł (zarządzenie nr [...] Starosty S. z dnia [...] marca 2013r.), zaś ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2013r. organ I instancji ustalił wysokość opłaty jaką ponosi za pobyt w DPS T. Ś. – po 654,83 zł miesięcznie. Z uwagi na fakt, że dochód T. Ś. nie pozwalał na pokrycie całego kosztu jej utrzymania w DPS – zdaniem Kolegium – organ I Instancji słusznie przeprowadził postępowanie w celu ustalenia osób zobligowanych do ponoszenia reszty opłaty za jej pobyt w DPS, prawidłowo ustalając, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. osobami zobowiązanymi do ponoszenia ww. odpłatności są dzieci T. Ś.: synowie A. Ś. i S. Ś. oraz córka P. R. – Ś., a więc zstępni w linii prostej. Wątpliwości Kolegium nie budziło również ustalenie organu I instancji, iż wysokość dochodu rodziny A. Ś. wynosi 4.900 zł, co stanowi dochód członka rodziny wynoszący 1.633,33 zł. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie określone w art. 8 ust. 3 u.p.s. wynosi 456 zł, co skutkuje stwierdzeniem, że rodzina strony nie spełnia kryteriów określonych w art. 61 ust 2 pkt 2b ustawy, gdyż dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego, tj. kwoty 1.368,00 zł (456 zł x 300%). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że katalog odliczeń od dochodu określony w art. 8 ust. 3 u.p.s. ma charakter zamknięty i nie może być powiększany o inne niż ustawa wskazuje składniki wymienione w pkt 1 – 3. Oznacza to, że przy obliczaniu dochodu rodziny organ administracyjny nie jest władny uwzględniać kosztów ponoszonych przez rodzinę i obniżać o nie osiąganego dochodu. Uprawnienie takie nie przysługuje organowi nawet wówczas, gdy ponoszone wydatki mają charakter stały. Następnie Kolegium przypomniało, że w decyzji pierwszoinstancyjnej organ podał, że różnica pomiędzy kosztem utrzymania a opłatą wnoszoną przez T. Ś. wynosi 2.476,76 zł i uwzględniając treść art. 61 ust. 2b u.p.s. wyliczył, że kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynoszące 456 zł pomnożone przez 3 członków rodziny daje dochód 1.368,00 zł, a 300% z tej kwoty to dochód w kwocie 4.104 zł. Tym samym, skoro dochód rodziny A. Ś. wynosi 4.900 zł, a po wniesieniu opłaty za pobyt matki w DPS nie może on być niższy niż 4.104,00 zł, to wysokość ww. opłaty może wynieść 796 zł i taką też kwotę odpłatności organ I instancji prawidłowo ustalił w swojej decyzji. Kolegium równocześnie wskazało, że zgodnie z art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty. Zwolnienie to jest uprawnieniem fakultatywnym, tj. uzależnionym wyłącznie od uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium organ I instancji przywołał ów przepis, co oznacza, że objął swą analizą także możliwość skorzystania z tego przepisu, jednak podstaw do zwolnienia nie dostrzegł. Dodatkowo Kolegium wskazało na uchybienie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, które jednak nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania. Organ wskazał mianowicie, że ustalając wysokość odpłatności A. Ś. za pobyt matki w DPS w Dolicach od dnia 1 kwietnia 2014r., organ I instancji wadliwie przywołał wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca tej placówki, bowiem na mocy zarządzenia Starosty S. z dnia 12 marca 2014r. nr 64/14 średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w roku 2014 wynosił 3.110,48 zł i obowiązywał od dnia 1 kwietnia 2014r. Powyższe uchybienie, czyni nieprawidłowym także ustalenie organu, że różnica pomiędzy kosztem utrzymania a opłatą wnoszoną przez T. Ś. wynosi 2.476,76 zł (3.131,59 zł - 654,83 zł), podczas, gdy wynosi ona 2.455,65 zł (3.110,48 zł - 654,83 zł). Jednakże w przekonaniu Kolegium uchybienie to nie miało wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia organu I instancji. A. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego: - art. 8 ust. 3 oraz art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dochód osoby zobowiązanej na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oblicza się zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 3 u.p.s., podczas gdy ten ostatni przepis traktuje wyłącznie o sposobie obliczania dochodu osoby ubiegającej się o prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie zgromadzonych w sprawie dowodów w zakresie sytuacji majątkowej skarżącego i w rezultacie błędne ustalenie, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosi 1.633,33 zł. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. Ś. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w celu ustalenia wysokości opłat za pobyt w DPS, którymi organ może obciążyć konkretną osobę, niezbędne jest ustalenie dochodu tej osoby lub rodziny tej osoby (jeśli taką posiada). Podkreślił, że w art. 36 u.p.s. wymienione są wszystkie świadczenia z pomocy społecznej i należą do nich także pobyt i usługi w domu pomocy społecznej. Zatem – w ocenie Sądu – częściowa opłata wnoszona przez osoby zobowiązane za pobyt w domu opieki społecznej ich osoby bliskiej, jest także formą korzystania przez te osoby ze świadczeń pomocy społecznej, gdyż gmina ponosi resztę opłat. Stąd do ustalania dochodu osób zobowiązanych do częściowej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej ma zastosowanie przepis art. 8 u.p.s. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że art. 8 ust. 3 u.p.s. wyraźnie określa składniki podlegające odliczeniu od przychodu i nie wymaga odwoływania się do przepisów innych ustaw w celu wyjaśnienia tego pojęcia. Wynika bowiem z tego przepisu, że dla potrzeb ustalenia dochodu, od którego zależy przyznanie pomocy społecznej, należy wziąć pod uwagę kwotę pieniężną uzyskaną w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc lub w którym złożono wniosek, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Sąd zaznaczył, że w ten też sposób ustalony został dochód rodziny A. Ś. i jego wysokość nie jest kwestionowana w części dotyczącej uzyskiwanych wynagrodzeń za pracę, a jedynie w części dotyczącej nieodliczenia stałych wydatków ponoszonych co miesiąc przez rodzinę. Dalej Sąd wskazał, że katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu, są na gruncie ustawy zamknięte i w żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, iż kwota spłacanej raty kredytu, czy kosztów uzyskania dochodu podlega odliczeniu. Następnie Sąd wyjaśnił, że wysokość opłaty wnoszonej za pobyt w domu pomocy społecznej ustala art. 61 ust. 2 u.p.s. i z przepisu tegoż wynika, że kwota dochodu osoby bliskiej pozostająca po wniesieniu opłat nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego, a zatem na koszty pobytu może być przeznaczona wyłącznie nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego osoby zobowiązanej. Sąd podkreślił, że kwota opłaty A. Ś. za pobyt natki w DPS ustalona została w oparciu o przepisy przytoczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, z zachowaniem wszystkich zasad i reguł w nich zawartych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. Ś., zarzucając naruszenie prawa materialnego: a) art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w procesie ustalania odpłatności za pobyt w DPS T. Ś., w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, przy określeniu dochodu A. Ś. i członków jego rodziny sumę miesięcznych przychodów pomniejsza się tylko o wartości wymienione w art. 8 ust. 3 u.p.s. bez uwzględnienia innych zobowiązań prywatnoprawnych skarżącego i jego rodziny; b) art. 61 ust. 2 pkt 2b) u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w procesie ustalania odpłatności za pobyt w DPS, przy ustalaniu dochodu zstępnego i jego rodziny, sumę miesięcznych przychodów pomniejsza się tylko o wartości wymienione w art. 8 ust. 3 u.p.s., bez uwzględnienia innych zobowiązań prywatnoprawnych tych osób W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż dochód do którego odwołuje się art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s. ustala się zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy. Wspomniany przepis wyraźnie bowiem reguluje materię kryterium dochodowości osoby ubiegającej się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. A. Ś. podkreślił, że instrukcja ustawowa obliczania dochodu zawarta w art. 8 ust. 3 u.p.s. dotyczy tylko ustalania dochodu osób ubiegających się o prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej enumeratywnie wymienionych w art. 36 pkt 1 ustawy. Tymczasem w badanej sprawie, skarżący oraz jego matka nie starali się o świadczenie pieniężne z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 36 pkt 1 u.p.s. pobyt i usługi w domu pomocy społecznej należą do kategorii świadczeń niepieniężnych, a zatem w stanie faktycznym sprawy do ustalania dochodu A. Ś. i jego rodziny nie ma zastosowania art. 8 ust. 3 tejże ustawy. Skarżący kasacyjnie zaznaczył następnie, że brak jest regulacji prawnej sposobu obliczania dochodu zstępnych osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, przy ustalaniu ich obowiązku ponoszenia opłaty zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s. Celowa jest zatem wykładnia dochodu tychże osób przy uwzględnieniu nie tylko obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej, kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, ale także innych zobowiązań prywatnoprawnych. Zastosowanie bowiem przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s., bez uwzględnienia innych zobowiązań prywatnoprawnych, może wywołać obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej u osoby faktycznie niezdolnej do ich ponoszenia. Takiej wykładni nie sposób pogodzić z celem ustawy, albowiem może ona doprowadzić zstępnych osoby umieszczonej w DPS do trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie przy obliczaniu dochodu skarżącego poza wartościami wymienionymi w art. 8 ust. 3 u.p.s. należało uwzględnić także inne jego wydatki rzutujące na jego faktyczną zdolność poniesienia kosztów pobytu w DPS, przy czym w toku postępowania oraz w odwołaniu skarżący takie wydatki wymienił. Z powyższych względów A. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie zarzuca wyrokowi Sądu I instancji wyłącznie naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 8 ust. 3 i art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s., polegające na uznaniu, że przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. stanowi wyłączną podstawę dla ustalenia dochodów osób zobowiązanych do partycypowania w opłatach za pobyt w DPS członków ich rodziny, zaś przepis art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s. – przy ustaleniu dochodu osób zobowiązanych do partycypowania w opłatach za pobyt w DPS członków ich rodziny – nie przewiduje innych pomniejszeń przychodów niż te wymienione w art. 8 ust. 3 u.p.s. Odnosząc się do powyższej kwestii należy jasno wskazać, iż ustalenie dochodu rodziny skarżącego w związku z ustaleniem opłaty za pobyt matki skarżącego w DPS mogło nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów u.p.s. i wedle zasad w niej określonych. Przepisy u.p.s. dotyczą bowiem zarówno osób ubiegających się o przyznanie pomocy społecznej, jak i tych, których jej przepisy dotyczą, w tym wymienionych w art. 61, jako zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w DPS (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 1006/14; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 1568/16; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 2304/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji organy administracji prawidłowo zastosowały przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. ustalając dochód na osobę w rodzinie skarżącego jako sumę miesięcznych przychodów członków tej rodziny pomniejszonych wyłącznie o te składniki przychodu, które zostały wymienione w art. 8 ust. 3 pkt 1 – 3 u.p.s., a następnie podzielonych przez liczbę osób w rodzinie (art. 6 pkt 3 u.p.s.) Bezpodstawnie zatem skarżący kasacyjnie domaga się pomniejszenia miesięcznych przychodów o dalsze kwoty stanowiące zobowiązania cywilnoprawne jego rodziny. Powyższe regulacje prawne nie dają podstawy do takich działań. Z treści przepisów art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. wynika bowiem nie tylko, że pojęcie dochodu zostało jednolicie zdefiniowane na potrzeby ustalania wszelkich świadczeń z pomocy społecznej, a więc zarówno pieniężnych, jak i niepieniężnych, ale także, że składniki, które się do przychodu odlicza zostały taksatywnie wymienione w art. 8 ust. 3 u.p.s., i wreszcie, że konstrukcja prawna odliczania określonych składników od przychodu (art. 8 ust. 3 u.p.s.) i niewliczania do dochodu określonych składników (art. 8 ust. 4 u.p.s.) nie pozwala na rozszerzającą interpretację ww. przepisów, gdyż wyliczenia zawarte w tych przepisach mają charakter enumeratywny (vide: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 1841/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konkluzji wypada zatem wskazać, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącego, ustalony w prawidłowy sposób, pozwalał organom na stwierdzenie, że przewyższa on kwotę 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. To zaś stanowiło dostateczne uzasadnienie dla ustalenia wobec skarżącego opłaty za pobyt w DPS jego matki, w taki sposób, że kwota dochodu pozostająca po ustaleniu opłaty za DPS nie jest niższa niż kwota 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W takiej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności nie naruszają art. 61 ust. 2 pkt 2b i art. 8 ust. 3 u.p.s. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu (art. 184 P.p.s.a.).