I SA/Wa 3148/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w. W. z dnia [...] lipca 1950 r., odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister wskazał, że wniosek pełnomocnika dotychczasowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości wpłynął do Zarządu Miejskiego w. W. po terminie zakreślonym dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, co oznacza, że nie zostało spełnione podstawowe kryterium niezbędne do uzyskania prawa własności czasowej. Niezłożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy uniemożliwiało organowi rozpatrzenie sprawy merytorycznie. Zasadnie zatem organy dekretowe obu instancji nie przyznały dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. E.S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. We wniosku tym kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 8 k.p.a. porzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wskazała, że wraz z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej I. T., pełnomocnik dotychczasowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, złożyła stosowne zaświadczenie lekarskie mające na celu usprawiedliwienie jej działania w późniejszym terminie. Żaden z organów administracji (organ dekretowy oraz organ nadzoru) nie dokonał analizy tego dokumentu oraz nie wskazał przyczyn jego nieuwzględnienia. Organ nadzoru winien ustosunkować się do istniejącego dokumentu i jego treści i wyjaśnić, dlaczego zaświadczenie lekarskie zostało całkowicie zignorowane przez organy dekretowe oraz to, jaki wpływ powinno ono mieć na treść decyzji. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr, uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w. W.z dnia [...] lipca 1950 r. W toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalił, że A.K., właściciel lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]nie żyje. W dniu [...] września 2013 r. do akt sprawy wpłynęło – nadesłane na wniosek organu – postanowienie Sądu [...] z dnia [...] marca 2006 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po zmarłym w dniu [...] sierpnia 2004 r. A. K. nabyła w całości córka A. L. Nie kwestionując zasadności poprzedniego rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zauważył, że skierowanie zaskarżonej decyzji do zmarłej strony postępowania stanowi o jej wadliwości. Skoro bowiem ustalony został fakt śmierci strony postępowania, to w dacie wydawania zaskarżonej decyzji A.K. nie posiadał już zdolności prawnej, która – w przypadku osób fizycznych – wygasa z chwilą śmierci osoby. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi to decyzja taka jest obarczona wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto w niektórych orzeczeniach wyrażono również pogląd, że wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej wypełnia także przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W tej sytuacji rozstrzygnięcie wydane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] maja 2012 r. okazało się wadliwe, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Sama odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej w nadzorze decyzji okazała się jednak zasadna. Z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wynika, że aby dotychczasowy właściciel mógł oczekiwać ustanowienia na jego rzecz prawa własności czasowej, zobowiązany był, ewentualnie jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, do zgłoszenia, w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy, wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Bezspornym jest, na co wskazał organ nadzoru w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 r., że wniesienie podania o przyznanie prawa własności czasowej, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, stanowiło minimum formalne, którego spełnienie było punktem wyjścia do ewentualnego przyznania prawa własności czasowej. Zgadzając się z powyższym, konieczne jest jednocześnie podkreślenie, że tzw. wniosek dekretowy był nie tylko pierwszą przesłanką do przyznania własności czasowej, ale był nade wszystko warunkiem sine qua non prowadzenia przez właściwy organ administracji państwowej postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania innych przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu. Tryb i zasady, na jakich nastąpiło objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę, regulowało rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadania przez gminę [...] ([...]). W świetle uregulowań zawartych w tym rozporządzeniu skutek prawny w postaci objęcia gruntów przez Gminę [...] w posiadanie następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie – § 3 rozporządzenia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2000 r., I OPK 32/99, ONSA 2000, nr 4, poz. 142). Objęcie w posiadanie przez Gminę [...] gruntu nieruchomości przy ul. [...] nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z 1948 r. Ponadto ogłoszenie o objęciu gruntu przedmiotowej nieruchomości przez gminę zostało opublikowane w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. (por. opracowanie uprawnionego geodety z dnia [...] sierpnia 2011 r.). Tym samym termin do skutecznego złożenia wniosku o własność czasową upływał w dniu [...] października 1948 r. Termin ten, co wymaga podkreślenia, jest terminem prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest to termin prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia (uprawnienia). Cechą terminu prekluzyjnego jest to, że nie podlega on przywróceniu ani przez organ administracyjny, ani przez sąd. Dlatego też niezłożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu stanowiło okoliczność wystarczającą do orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej i uniemożliwiało organowi rozpatrzenie sprawy merytorycznie, tj. w oparciu o przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Wniosek pełnomocnika dotychczasowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości wpłynął do Zarządu Miejskiego w. W. dopiero w dniu [...] stycznia 1949 r., a więc po zakreślonym dekretem terminie. Z powyższego wynika, że byli właściciele nie spełnili podstawowego warunku, niezbędnego dla ewentualnego pozytywnego rozpatrzenia podania o własność czasową, bowiem nie złożyli wniosku o własność czasową w terminie. Odpowiadając na zarzuty E. S., że organ powinien odnieść się do złożonego do akt sprawy wniosku o przywrócenie terminu na złożenie podania o własność czasową, w szczególności zaświadczenia lekarskiego usprawiedliwiającego działanie pełnomocnika wnioskodawców w późniejszym terminie niż wymagał tego dekret, Minister podkreślił, że dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie zawiera żadnych dyspozycji upoważniających organy administracji do przywracania terminu zakreślonego dla składania wniosków o własność czasową. Stanowisko takie potwierdza bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne, gdzie wskazuje się, że przywrócenie terminu jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Nie ma w omawianym dekrecie przepisu zawierającego taką regulację (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1996 r., OPK 19/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 56). Reasumując Minister stwierdził, że złożenie wniosku dekretowego po upływie terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, było wystarczającą przesłanką uzasadniającą jego negatywne rozpatrzenie. Tym samym nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych z dnia [...] lipca 1950 r. i z dnia [...] listopada 1950 r. Jednocześnie – wobec opisanych wyżej wadliwości, jakie zawierała zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. – orzeczono o jej uchyleniu i odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanych w nadzorze decyzji. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. S., jedna z dwóch następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...](obok A.C.), co w sposób bezsporny ustalił organ I instancji. Została ona także ustanowiona pełnomocnikiem do doręczeń dla drugiej spadkobierczyni (k.20). Zaskarżonej decyzji zarzuciła całkowite pominięcie konieczności zbadania, czy ogłoszenie o objęciu gruntów [...] w posiadanie gminy w dniu [...] kwietnia 1948 tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z 1948 r. było zgodne z: - § 1, 2, 3 rozp. Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy ([...]) w zw. z art. 4 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, - art. 55 i art. 54 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy. Powyższe jest niezbędne, by w stosunku do właścicieli powstało prawo składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i obowiązek zachowania terminu 6 miesięcy, czyli tego, co organ administracji nazywa podstawowym kryterium niezbędnym do uzyskania prawa własności czasowej. Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej objęcie w posiadanie przez Gminę [...] gruntu nieruchomości przy ul. [...] nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r. tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z 1948 r. Ogłoszenie zamieszczone w Dzienniku Urzędowym nr [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. pozostaje – zgodnie z art. 55 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 16 sierpnia1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy ([...]) i art. 4 dekretu [...] – w kompetencji Prezydenta [...], a zostało wydane przez wiceprezydenta Miasta bez stosownego upoważnienia, a w konsekwencji nie mogło stanowić podstawy przyjęcia, że objecie w posiadanie Gminy przedmiotowej nieruchomości było ważne i że złożony wniosek w niniejszej sprawie jest spóźniony. Rozporządzenie wykonawcze z [...] stycznia 1948 r. wyznaczyło kompetencje do wydawania ogłoszeń o obejmowaniu gruntów w posiadanie przez gminę [...] Zarządowi Miejskiemu [...]. Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 39 ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy wiceprezydent działający bez upoważnienia nie reprezentuje organu państwowego, jakim jest Zarząd Miasta. W niniejszej sprawie brak jest takiego upoważnienia. Ogłoszenie wydane z naruszeniem prawa, a konkretnie kompetencji, nie może być podstawą do określania terminu dla obowiązku byłych właścicieli nieruchomości [...]. Tym samym należy uznać, iż brak jest skuteczności i ważności ogłoszenia z dnia [...] kwietnia 1948 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawowym zarzutem skargi jest twierdzenie, że rażące naruszenie prawa polega na tym, iż w dniu [...] kwietnia 1948 r. nie doszło do otwarcia sześciomiesięcznego terminu do złożenia przez byłych właścicieli wniosku, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu dnia z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), z powodu tego, że miasto nie objęło skutecznie w posiadanie gruntu przy ul. [...], nr hip. [...], w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z 1948 r., zawierającego ogłoszenie o objęciu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie. Ogłoszenie zostało bowiem podpisane przez wiceprezydenta [...], a nie przez prezydenta, a tylko ten ostatni, zdaniem skarżącej, był upoważniony do działania w imieniu Zarządu [...]. Brak objęcia nieruchomości w posiadanie przez [...] w dniu [...] kwietnia 1948 r. oznacza, że organ nadzoru błędnie przyjął, że wniosek dekretowy z dnia [...] stycznia 1949 r. został złożony po terminie, a zatem odmowne rozstrzygnięcie dekretowe rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd w niniejszym składzie nie podziela tego zarzutu. Podnoszony przez skarżącą problem był już rozstrzygany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., I OSK 1817/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 54 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. warszawy ([...]), która to ustawa regulowała ustrój [...] do dnia [...] kwietnia 1950 r., Zarząd Miejski reprezentował na zewnątrz Prezydent Miasta i upoważnieni przez niego wiceprezydenci lub pracownicy miejscy. Przy czym m.in. dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który również mógł upoważnić do ich podpisywania w swoim zastępstwie wiceprezydentów lub poszczególnych pracowników miejskich. Prezydent Miasta wydawał również Dziennik Zarządu [...]. Z przepisów tych jednak wynika, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł również upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. Zgodnie z art. 45 ust. 2 ww. ustawy Prezydenta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępował wyznaczony przez niego wiceprezydent, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki prezydenta, a pozostali wiceprezydenci byli pomocnikami prezydenta i zastępowali go w ustalonym zakresie. Przy takiej regulacji prawnej nie można zarzucić braku stosownego pełnomocnictwa dla wiceprezydenta do podpisania przedmiotowego ogłoszenia o objęciu gruntów przez gminę. Każdy bowiem z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich jako zastępującemu prezydenta przysługiwały nawet wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. Generalnie wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego. Podobny pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r., I OSK 1544/11. Sąd w niniejszym składzie w całości podziela ten pogląd. Dodać jedynie należy, że braku upoważnienia nie można – z powodu tak znacznego upływu czasu – domniemywać. Co prawda organ nadzoru nie podjął próby odnalezienia upoważnienia dla Wiceprezydenta [..] [...] do podpisania ogłoszenia zawartego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r., ale zapewne z tego powodu, że zarzut powyższy w toku postępowania administracyjnego nie był podnoszony. Jednakże, w ocenie sądu nie miało to wpływu na wynik sprawy, albowiem nawet gdyby takiego upoważnienia nie udało się w dokumentach archiwalnych odnaleźć, to i tak nie mogłoby to przemawiać za brakiem upoważnienia Wiceprezydenta do dokonania wspomnianej czynności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., generalnie wiceprezydent posiadał ustawowe uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia w imieniu prezydenta, które w tym konkretnym przypadku mogło się nie zachować. Nie może to być jednak przesłanka do stwierdzenia nieważności odmownej decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r., gdyż rażącego naruszenia prawa z powodu braku w aktach stosownego upoważnienia do podpisania ogłoszenia nie można domniemywać, co wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie. "Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi opierać się na ocenie zebranego materiału dowodowego, a nie na domniemaniach. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07, LEX nr 456277). Tak więc zarzut, że nie doszło w dniu [...] kwietnia 1948 r. do objęcia w posiadanie gruntu przy ul. [...] przez [...] z powodu tego, że ogłoszenie w tym przedmiocie podpisał wiceprezydent [...], należy uznać za niezasadny. Stwierdzić bowiem należy, że objęcie gruntu nieruchomości [...] w posiadanie odbyło się stosownie do wymogów określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadania przez gminę [...] ([...]). A zatem przekroczenie terminu do złożenia wniosku dekretowego jest w tej sytuacji bezsprzeczne, jako że wniosek, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu [...], złożony został w dniu [...] stycznia 1949 r. Skoro tak, to sąd w całości podziela wywody organu nadzoru, że przekroczenie terminu do złożenia wniosku, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu dnia z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy powoduje, że wniosku tego nie można było rozpatrzeć pozytywnie i oceniać z punktu widzenia przesłanek, o jakich mowa w art. 7 ust. 2 dekretu. Rację ma bowiem Minister, że termin z art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest to termin prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia (uprawnienia). Cechą terminu prekluzyjnego jest to, że nie podlega on przywróceniu ani przez organ administracyjny, ani przez sąd. Nie było więc przesłanek do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w nadzorze decyzji z dnia [...] listopada 1950 r. ani poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 1950 r. Również orzeczenie reformatoryjne wydane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] października 2013 r., w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy uznać za zgodne z prawem, z uwagi na opisaną wadę rażącego naruszenia prawa (skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej) w rozstrzygnięciu tegoż Ministra z dnia [...] maja 2012 r. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.