II GSK 343/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 490/12 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. (dalej: WSA w O. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. o sygn. akt I SA/Ol 490/12 oddalił skargę C. Spółki z o.o. w Ł. (dalej jako Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: SKO) z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Spółka wezwała Prezydenta Miasta O. do zwrotu kwoty 792.594 zł na jej rachunek bankowy od daty otrzymania tego wezwania przez organ. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta O. poinformował, że udzielenie i rozliczenie dotacji dla Spółki za 2010 r. odbyło się zgodnie z przepisami prawa, a z rocznego rozliczenia wynika, że tytułem dotacji za 2011 r. Spółka pobrała nadmiernie kwotę 854.460 zł. Z uwagi na to, że na koncie depozytowym Urzędu Miasta O. do dnia [...] stycznia 2012 r. znajdowała się wpłacona przez Spółkę kwota 792.594 zł, Prezydent zaliczył ją na poczet spłaty należności, zaś oprocentowanie od tej kwoty w wysokości 37.620,28 zł zaliczył na poczet odsetek. W odwołaniu Spółka domagała się uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. w całości i umorzenia postępowania oraz zwrotu kwoty 792.594 zł. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. SKO działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. SKO uznało, że pismo Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2012 r. nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, ma jedynie charakter informacyjny, więc nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Skoro pismo nie jest decyzją, to nie przysługuje od niego odwołanie w trybie k.p.a. W skardze do WSA w O. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca argumentowała, że pismo z dnia [...] lutego 2012 r. jest decyzją administracyjną, bo organ władzy publicznej załatwił indywidualną sprawę co do istoty poprzez zaliczenie kwoty pieniędzy na poczet dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, toteż od tego rozstrzygnięcia powinno Spółce przysługiwać odwołanie, w szczególności, że nie ma podstawy prawnej, która by pozwalała organowi przejąć pieniądze wpłacone przez dany podmiot tytułem depozytu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało swoją wcześniejszą argumentację. Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. WSA w O. skargę oddalił. W ocenie Sądu I instancji pismo Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2012 r. skierowane do Spółki w odpowiedzi na wezwanie do zwrotu kwoty 792.594 zł nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu treści art. 104 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta O. nie miał podstaw prawnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy decyzją administracyjną, natomiast pismo adresowane do Spółki nie spełnia żadnych cech prawem przepisanych dla decyzji. WSA uznał zatem, że stwierdzając niedopuszczalność odwołania od pisma, które nie jest decyzją SKO na podstawie art. 134 k.p.a. zasadnie i prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania, ponieważ jego przedmiot nie istniał. Sąd I instancji opisał historię sporu między organem udzielającym dotacji a Spółką co do tego w jakiej formie prawnej powinna być rozstrzygnięta sprawa zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, powołując w tym zakresie niekorzystne dla Spółki orzeczenia sądów administracyjnych. Z wymienionych powodów WSA w O. stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. skargę oddalił, nie odnosząc się do tych zarzutów, które dotyczyły merytorycznej wadliwości pisma z dnia [...] lutego 2012 r. II Skargę kasacyjną złożyła Spółka. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa procesowego: – art. 104 w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dokument z dnia [...] lutego 2012 r. o zaliczeniu wpłacenia kwoty 792.594 zł na poczet spłaty należności w kwocie 854,460 zł nie jest decyzją administracyjną; – art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej decyzji oraz uzasadnienia przez organ I instancji i nie wskazanie tego jako błędu przez organ II instancji, w zakresie tego, na jakiej podstawie organ meriti dokonał zaliczenia kwot wpłaconych tytułem depozytu na poczet należności oraz dlaczego te należności zostały uznane jako nienależna lub nadmiernie pobrana dotacja; – art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w szczególności poprzez przyjęcie przez organ II instancji, jak i WSA, że w przypadku dokonania wyżej wymienionej czynności nie jest możliwa droga odwoławcza, chociaż czynność organu I instancji miała charakter materialno-prawny; 2. prawa materialnego: – w szczególności art. 7 Konstytucji RP m.in. poprzez dokonanie przez Prezydenta Miasta O. "zaliczenia kwoty 792.594 złotych na poczet spłaty należności", znajdującej się na koncie depozytowym [...], przy czym możliwość zaliczenia nie wynika ani z uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom prowadzonym na terenie Miasta O. przez osoby fizyczne i osoby prawne nie będące jednostkami samorządu terytorialnego (Dz. U. Woj. [...] z 2009 r. Nr 184, poz. 2475 ze zm.) ani też ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a zatem dokonanie wyżej wymienionej czynności przez Prezydenta Miasta O. bezprawnie, albowiem bez podstawy prawnej. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że pismo z dnia [...] lutego 2012 r., skierowane do niej przez Prezydenta Miasta O., jest decyzją administracyjną, gdyż rozstrzyga indywidualną sprawę co do istoty. Decyzja ta nie zawiera podstawy prawnej, a mimo to stanowi przejaw władczego działania organu administracji publicznej, który zaliczył określoną kwotę pieniędzy na poczet dotacji za 2011 r., podlegającej zwrotowi z powodu pobrania w nadmiernej wysokości. Skoro pismo Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2012 r. jest decyzją, to wniesienie od niego odwołania było prawnie usprawiedliwione, a więc Sąd I instancji nietrafnie uznał za prawidłowe postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2012 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od tej decyzji. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony. SKO nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności do naruszeń prawa procesowego, gdyż ocena poprawności stosowania przepisów materialnych przez organy i kontrola tego procesu dokonana przez Sąd I instancji może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie wykazane, że w procesie stosowania prawa nie doszło do naruszenia przepisów procesowych. Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie NSA nietrafny jest jej zarzut podnoszący naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 104 w zw. z art. 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Wskazując naruszenie tych przepisów Spółka twierdzi, że organy naruszyły zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz nie wskazały podstawy prawnej skierowanego do Spółki pisma, które w jej ocenie jest decyzją administracyjną, a przez to przyjęły, że pismo to nie ma charakteru indywidualnego i konkretnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zdaniem NSA tak zbudowany zarzut kasacyjny jest formalnie wadliwy. W doktrynie i orzecznictwie NSA ustalone jest stanowisko, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego i procesowego muszą być skierowane w pierwszej kolejności pod adresem Sądu I instancji, gdyż w postępowaniu kasacyjnym kontroli podlega wyrok tego Sądu (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r. o sygn. akt II GSK 383/12, dostępny w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wyraźnego określenia w podstawach kasacyjnych naruszonych przepisów p.p.s.a. uniemożliwia kontrolę wyroku, o ile strona wnosząca skargę kasacyjną nie sformułuje swojego stanowiska w stosunku do skarżonego wyroku. Skarga kasacyjna Spółki w podstawach kasacyjnych nie powołuje przepisów, które naruszył Sąd I instancji, jednak z jej uzasadnienia wynika, że strona korzystająca z tego środka prawnego kwestionuje poprawność wyroku, przez przyjęcie i zaakceptowanie stanowiska SKO w zakresie charakteru pisma informującego Spółkę o niewypłacaniu na jej rzecz środków pieniężnych znajdujących się w depozycie Urzędu Miasta O. Na tej podstawie NSA może merytorycznie odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Zdaniem NSA zupełnie nietrafny jest zarzut naruszenia prawa procesowego, polegający na twierdzeniu, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organu przyjmując, że pismo Urzędu Miasta O. o zaliczeniu wpłaconej kwoty na poczet przyszłych należności związanych ze zwrotem dotacji nie ma charakteru decyzji administracyjnej. W ocenie NSA WSA w O. poprawnie przyjął, że SKO stwierdzając niedopuszczalność odwołania trafnie stwierdziło, że zwrot wpłaconych przez Spółkę środków pieniężnych z konta depozytowego Urzędu Miasta O. nie jest sprawą administracyjną, zatem nie mogą do niej mieć zastosowania przepisy k.p.a., a to oznacza, że w tym zakresie nie można wydać decyzji z powołaniem się na art. 104 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd II instancji aprobuje ten pogląd, gdyż żądanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wtedy, gdy w porządku prawnym istnieje przepis prawa materialnego dopuszczający taką formę kształtowania praw i obowiązków. W zakresie zwrotu pieniędzy z konta depozytowego nie ma takiej podstawy prawnej, a więc nie można było wydać decyzji, a w konsekwencji złożyć odwołania. Skoro taki środek prawny został złożony to trafnie organ przyjął, że jest niedopuszczalny, a Sąd I instancji akceptując to stanowisko nie naruszył prawa. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Wskazać należy, że ten przepis określa podstawową zasadę opisującą funkcjonowanie organów państwa. Z tego powodu nie można przyjąć, że jest to przepis prawa materialnego, jak twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną. Poza tym trudno byłoby przyjąć pogląd Spółki, że SKO i Sąd I instancji działały nielegalnie skoro przestrzegały prawa, bo trafnie przyjęły, że odwołanie może być złożone tylko od decyzji wydanej w trybie przepisów k.p.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.