II SAB/Kr 286/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. w sprawie wszczęcia postępowania z zakresu prawa budowlanego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. do wydania w terminie czternastu dni aktu w sprawie z wniosku skarżącej M. C. z dnia 14 maja 2014 r. dotyczącego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego ; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. na rzecz skarżącej M. C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia [...] września 2011 r. M. C. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej w skrócie PINB) "z prośbą o sprawdzenie i wydanie opinii czy prowadzona inwestycja [na działce sąsiedniej nr [...]] i wykonywane podczas procesu inwestycyjnego prace są zgodne z prawem i wydanym pozwoleniem na budowę (DECYZJA NR [...]), jak również czy w przyszłości nie spowodują ujemnych skutków dla mojej nieruchomości w postaci zalewania wodami i narażenia mnie na powstanie szkody". Dalej wnioskodawczyni wskazała, że na nieruchomość sąsiednią nawożone są duże ilości ziemi, co powoduje podwyższanie terenu i zmianę stosunków wodnych, zagrażające jej nieruchomości. Podobną w treści informację zawarła w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] PINB poinformował wnioskodawczynię o przekazaniu jej pisma z dnia [...] września 2011 r. Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] jako organowi właściwemu w zakresie stosunków wodnych. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2013 r. M. C. wniosła do PINB – w oparciu o przepis art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – o przeprowadzenie kontroli zgodności robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując zakres tej kontroli (niwelacja terenu, posadowienie budynku, odprowadzanie wód opadowych, legalność i parametry techniczne konstrukcji oporowej). W dniu [...] września 2013 r. organ nadzoru przeprowadził kontrolę terenu budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2013 r. znak [...] PINB dla powiatu [...] uznał na podstawie art. 238 K.p.a. skargę M. C. za bezzasadną. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przypadku wpływu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu zasadą jest przeprowadzenie w pierwszej kolejności postępowania kontrolno-wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy w ogóle jest podstawa do wszczęcia postępowania z urzędu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy takich podstaw brak, bowiem kontrola terenu budowy nie wykazała nieprawidłowości skutkujących naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] października 2013 r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, oparte na przepisie art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] uznał "skargę (...) na zaniedbanie PINB polegające na niezałatwieniu wniosku z [...] lipca 2013 r." za bezzasadną. Następnie pismem z dnia [...] maja 2014 r. M. C. wniosła do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. na działkach nr [...] i [...] w S., gm. S. W uzasadnieniu strona wskazała, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] nastąpiła z odstępstwem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, bowiem wskutek nawiezienia znacznej ilości ziemi doszło do podwyższenia terenu działki i wysokość parteru wynosi ok. 1,90 m zamiast projektowanych 0,90 m. Ponadto wskazała na innej odstępstwa inwestycji od projektu, m.in. w zakresie zwiększenia powierzchni tarasu oraz zmian wymiarów i ilości otworów okiennych w budynku. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] PINB poinformował wnioskodawczynię, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] października 2013 r. o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe zostało doręczone pełnomocniczce strony w dniu [...] lipca 2014 r. Pismem z dnia [...]czerwca 2014 r. M. C. wniosła do [...]WINB zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanego muru oporowego. W odpowiedzi, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r. uznał za bezzasadną "skargę M. C. (...) na zaniedbanie PINB polegające na niezałatwieniu jej wniosku z [...] maja 2014 r. w sprawie dotyczącej istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.". W dniu [...] lipca 2014 r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu przedstawiła tok postępowania w tej sprawie oraz wyszczególniła podjęte przez siebie i organy nadzoru czynności. W ocenie skarżącej, organ nadzoru błędnie przyjął, że jej pismo z dnia [...] maja 2014 r. stanowi skargę w rozumieniu przepisów działu VIII K.p.a., podczas gdy stanowiło ono wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, który jak dotąd nie został rozpatrzony zgodnie z przepisami K.p.a. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nadzoru, wniosek skarżącej został prawidłowo uznany za skargę w trybie przepisów działu VIII K.p.a., bowiem z ugruntowanego poglądu orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie przepisów prawa budowlanego, co do zasady następujące z urzędu, musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniająco-kontrolnym w razie sygnału o nieprawidłowościach, pochodzącego od osób trzecich. W okolicznościach niniejszej sprawy jednoznacznie wykazano, że nieprawidłowości takie nie występują, bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami odstępstwa od zatwierdzonego projektu zostały zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. na działkach nr [...] i [...] w S., gm. S. Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżąca wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 K.p.a., bowiem pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. M. C. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Bez wątpienia też skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. i dlatego też podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca M. C. trzykrotnie zwracała się do organu nadzoru budowlanego I instancji w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego w ramach inwestycji prowadzonej na działce sąsiedniej – pismami z dnia: [...] września 2011 r., [...] lipca 2013 r. oraz [...] maja 2014 r. W pierwszym piśmie, z dnia [...] września 2011 r., skarżąca sformułowała ogólnie wniosek o "sprawdzenie i wydanie opinii czy prowadzona inwestycja [na działce sąsiedniej nr [...] i wykonywane podczas procesu inwestycyjnego prace są zgodne z prawem i wydanym pozwoleniem na budowę (...), jak również czy w przyszłości nie spowodują ujemnych skutków dla mojej nieruchomości w postaci zalewania wodami i narażenia mnie na powstanie szkody", wskazując interesujący ją zakres przedmiotowy sprawy. W związku z ustaleniem dokonanym przez organ nadzoru, że przedmiotem wniosku jest sprawa naruszenia stosunków wodnych, pismo skarżącej zostało przekazane organowi właściwemu zgodnie z właściwością. Z kolei, w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca wniosła o kontrolę zgodności robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, powołując się na przepis art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Powyższy wniosek organ nadzoru potraktował jako skargę w trybie art. 227 K.p.a., zgodnie z którym, przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W konsekwencji, podjął procesowe rozstrzygnięcie sprawy, wydając w dniu [...] października 2013 r. zawiadomienie, o którym mowa w art. 238 § 1 K.p.a. Biorąc zatem pod uwagę działanie organu w obliczu pism skarżącej z dnia [...] września 2011 r. oraz z dnia [...] lipca 2013 r., Sąd stwierdził, że na tym etapie postępowania nieuprawniony byłby wniosek o bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niemniej jednak, zasadnicze znaczenie dla oceny sposobu działania organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie ma wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2014 r., w którym M. C. wyraźnie wskazała, że wnosi o wszczęcie postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. na działkach nr [...] i [...] w S., gm. S. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidują sytuacje, w których bez wymaganego prawem pozwolenia budowa została ukończona bądź wciąż prowadzone są prace budowlane. Organ nadzoru ma wówczas obowiązek, stosownie do norm kompetencyjnych, wyrażonych w art. 81 Prawa budowlanego, podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych z urzędu, a konsekwencją tak wszczętego postępowania administracyjnego winno być ustalenie stanu kwestionowanych przez skarżącą robót i ich legalności. W okolicznościach niniejszej sprawy, PINB dla powiatu [...] w K. nie potraktował wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2014 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz jako ponową skargę powszechną w trybie działu VIII K.p.a. W efekcie, na podstawie art. 239 K.p.a. zawiadomił skarżącą, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2013 r., udzielonej w dniu [...] października 2013 r., o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Stanowisko organu nadzoru jest błędne. Jakkolwiek postępowanie kontrolne w ramach przepisów ustawy Prawo budowalne wszczynane jest z urzędu, Powiatowy Inspektor zobowiązany był potraktować wniosek skarżącej jako impuls do wszczęcia odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania, ewentualnie – gdyby uznał, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte – zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Tymczasem powtórne załatwienie wniosku skarżącej jako skargi w trybie działu VIII K.p.a., które nie nastąpiło w ramach postępowania administracyjnego, spowodowało, że uzasadniona jest konkluzja, iż w zakresie wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego organ nadzoru dopuścił się bezczynności. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy organ administracji, w terminach przewidzianych przepisami prawa, nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. (zawiadomienie strony o przyczynach zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia), lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych (np. odmowa wszczęcia postępowania z uzasadnionych przyczyn, stosownie do art. 61a § 1 K.p.a.). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. dopuścił się bezczynności poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, "przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd ustalił fakt bezczynności organu, uznając jednocześnie, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex Omega nr 1218894). Taką cechę, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, należy przyjąć w niniejszym stanie faktycznym, w którym organ administracji nie zareagował w sposób prawidłowy na klarowne w treści i żądaniu pismo skarżącej z dnia [...] maja 2014 r. i w ustawowo zakreślonym terminie nie podjął przewidzianego przepisami prawa rozstrzygnięcia. Sąd odstąpił od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała takiego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinująco-represyjnego. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu.