II OSK 828/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu [...] w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2170/12 w sprawie ze skargi Zakładu [...] w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Zakładu [...] w T. kwotę 4.470 (cztery tysiące czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2170/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładu Gospodarki Komunalnej T. w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Z. wymierzył Zakładowi Gospodarki Komunalnej w T. administracyjną karę pieniężną w wysokości 65.707,22 zł za naruszenie, w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r., warunków odprowadzania ścieków z oczyszczalni w T., określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie ze ww. pozwoleniem wodnoprawnym Zakład Gospodarki Komunalnej w T. powinien był wykonać w 2009 r. 4 badania ścieków odprowadzanych do środowiska z oczyszczalni, zaś w okresie tym wykonano jedynie 2 badania. Powyższe potwierdziła kontrola przeprowadzona w Zakładzie w dniach od 21 października do dnia 18 listopada 2011 r. Takie działanie podmiotu korzystającego ze środowiska stało się podstawą do przeprowadzenia postępowania i wymierzenia kary pieniężnej. Od powyższej decyzji odwołał się Zakład Gospodarki Komunalnej w T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub zmniejszenie nałożonej kary oraz o wstrzymanie jej egzekucji. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012r. W ocenie organu centralnego wymierzenie kary było zasadne. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 305 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 305a ust. 1 pkt 2 tej ustawy i wskazał, że zgodnie z ustaleniami postępowania przeprowadzonego w sprawie strona nie wykonała wszystkich wymaganych badań jakości odprowadzanych ścieków. W takiej sytuacji, zdaniem organu centralnego, Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Z. był zobligowany ww. przepisami prawa materialnego do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nadto, w ocenie organu, uczynił to zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. Zdaniem organu obowiązujące przepisy prawa nie pozwalały organom administracji orzekającym w sprawie odstąpić od wyżej wskazanego obowiązku. Dalej organ wyjaśnił, wskazując na przepis art. 281 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, że do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa dotyczących terminu płatności należności, odroczenia tego terminu, zaniechania ustalenia zobowiązania, zaniechania poboru należności oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę. Strona może jednak ubiegać się o rozłożenie kary na raty w trybie wskazanych wyżej przepisów Ordynacji podatkowej. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Zakładu Gospodarki Komunalnej T. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że wydana została z naruszeniem prawa polegającym na nieprzeprowadzeniu w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Podniesiono, że organ nie wykazał, iż doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Nadto podniesiono, że organ nie zdefiniował czy w pozwoleniu wodnoprawnym nałożono obowiązek wykonania 4 badań ścieków w ciągu roku kalendarzowego. Zdaniem skarżącego nie wykonał on tylko jednego z obowiązkowych czterech badań. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu pozwolenie wodnoprawne Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. jest ważne do 31 grudnia 2015 r., zaś warunki w nim określone zaczęły obowiązywać od dnia 1 stycznia 2006 r. Nadto podkreślono, że z ww. pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie wynika, iż strona powinna dokonać 4 badań ścieków w ciągu roku, zaś z protokołu kontroli wynika, że w 2009 r. wykonano tylko 2 badania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177). Nadto Sąd wskazał, że w okresie, za który została wymierzona kara, Zakład Gospodarki Komunalnej w T. obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. W pozwoleniu tym zobowiązano podmiot korzystający ze środowiska do wykonania w ciągu roku 4 analiz ścieków odprowadzanych do środowiska z oczyszczalni. Zaś stwierdzone przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w trakcie kontroli przeprowadzonej w okresie od 21 października do 18 listopada 2011r., naruszenie warunków tego pozwolenia w odniesieniu do braku wymaganej liczby analiz w 2009 r. obligowało organ do wszczęcia postępowania i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dalej Sąd przytoczył przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a następnie stwierdził, że brak prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub ich wadliwość są istotnym naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, a stan taki traktuje się jako naruszenie warunków pozwolenia na emisję. Następnie Sąd wskazał na przepis art. 305 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177) i uznał, że wyliczenie wysokości kary zostało dokonane zgodnie z przepisami prawa i dotyczyło niewykonania wymaganej liczby badań w roku kalendarzowym. Nadto, zdaniem Sądu, dodać należy, że obowiązujące przepisy nie pozwalały organowi administracji na odstąpienie od wymierzenia kary, w przypadku gdy stwierdzono naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków. Ponadto Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy, bez znaczenia jest, iż ukarany podmiot nie zanieczyścił środowiska naturalnego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że – w ocenie Sądu – nie dołożył należytych starań w celu zapewnienia wykonywania odpowiedniej liczby badań ścieków odprowadzanych z oczyszczalni. Za tego typu zaniedbania prawodawca europejski jak też krajowy przewidział stosowne sankcje. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie są, zdaniem Sądu, jednoznaczne i nie dawały organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące prawo. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Dlatego, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący zarzucając zakwestionowanemu wyrokowi obrazę prawa procesowego, tj. przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi która mogła mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegająca na jego niezastosowaniu poprzez brak należytego przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w szczególności wskutek braku rzetelnego przedstawienia stanowiska strony oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że przedmiotem zarzutów zawartych w skardze nie były okoliczności nieprzeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, tymczasem tak przedstawił istotę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny na str. 3 uzasadnienia wyroku. Istotą skargi były natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem stan faktyczny był w niniejszej sprawie bezsporny, a skarżący nie podnosił, że organ nie wykazał, iż doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska. Skarga dotyczyła tego, czy w oparciu o ustalony stan faktyczny możliwe jest zastosowanie przepisów, o które oparte zostały decyzje organów pierwszej i drugiej instancji. Zarzuty skupiły się na wykładni pozwolenia wodnoprawnego oraz przepisów ustaw i rozporządzeń, ponadto skarżący podniósł zarzut przyjęcia niewłaściwej stawki, o którym to zarzucie Sąd pierwszej instancji referując przebieg sprawy nawet nie wspomniał. Nadto wskazano, że wprawdzie Sąd w rozważaniach przywołał kolejne przepisy prawa, jednakże w ogóle merytorycznie nie odniósł się do poczynionych przez skarżącego zarzutów. Zdaniem skarżącego nie zostało wyjaśnione ani to dlaczego podstawą oceny dokonania obowiązkowych 4 badań w ciągu roku winien zostać przyjęty rok kalendarzowy, a zarzut ten był głównym przedmiotem skargi, gdyż skarżący wychodził z założenia, że w okresie rocznym zostały wykonane badania w odpowiedniej ilości, ani też nie zostało wyjaśnione, dlaczego nie została uwzględnioną okoliczność, iż przy wykonywaniu 12 badań w roku, dwie z próbek mogą nie spełniać wymaganych warunków. Sąd nie pochylił się także odpowiednio nad kwestią przyjęcia przez organ niewłaściwej stawki, co szeroko argumentowała skarga. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał jedyny zarzut skargi kasacyjnej, a to zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Rację ma bowiem autor skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zakwestionowanego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Zgodnie z treścią ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów jakimi są: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, jak też gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Nadto podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie zawarł wszystkich elementów uzasadnienia. Brak jest bowiem nie tylko przedstawienia zarzutów skargi, ale i odniesienia się do nich, a także wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Okoliczności te uzasadniają zatem uwzględnienie skargi kasacyjnej opartej wyłącznie na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem nie można w tej sytuacji uznać, iż mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji nie przedstawił zarzutów skargi. Kontrolowanej decyzji skarżący Zakład zarzucił naruszenie: - prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, tj. naruszenie przepisów art. 305a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 181 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego polegające na przyjęciu przez organ, że Zakład Gospodarki Komunalnej T. dopuścił się naruszenia postanowień pozwolenia wodnoprawnego przez to, że nie wykonał należytej ilości próbek analiz ścieków w ciągu roku i w efekcie skarżący obciążony został obowiązkiem uiszczenia kary administracyjnej, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżący dopuścił się uchybienia polegającego wyłącznie na braku poboru jednej próbki i tym samym jedyna negatywną konsekwencją było powstanie obowiązku pobrania 12 próbek w roku następnym, natomiast nie było podstaw do obciążania skarżącego karą administracyjną. Nadto "z ostrożności procesowej", gdyby powyższy zarzut nie został podzielony przez Sąd pierwszej instancji zakwestionowanej decyzji zarzucono: - naruszenie prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu, tj. nieuzwględnieniu załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska określającego, iż w przypadku pobrania 4 próbek rocznie, jedna próbka może nie spełniać wymaganych warunków, podczas gdy organ powyższej okoliczności nie uwzględnił i obciążył skarżącego karą za niewłaściwe dwie próbki oraz - naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych kar za przekroczenie warunków wprowadzenia ścieków do wód lub ziemi w nowym brzmieniu określającym stawki kary w kwocie 12,38 zł za przekroczenie normy ChZT natomiast organ zastosował stawkę obowiązującą w rozporządzeniu w brzmieniu z 2009 r., gdzie stawka wówczas obowiązująca wyniosła 13,09 zł. Natomiast Sąd pierwszej instancji na str. 3 uzasadnienia zawarł zupełnie inne zarzuty, nie oddające istoty zarzutów podniesionych przez skarżącego zarówno co do zasadności ukarania Zakładu, jak i niewłaściwej wysokości kary. Nadto zasadnie również podnosi skarga kasacyjna, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów w części dotyczącej rozważań, mimo że wprost zmierzały one do podważenia zasadności wydanej decyzji. Zresztą podkreślić należy, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w tej części (dotyczącej rozważań) sprowadziło się w istocie do wskazania, że w okresie za który została wymierzona kara skarżącego obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] grudnia 2005 r., przytoczenia treści art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 305 ust. 4 tej ustawy i wskazania na rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wysokości jednostkowych kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi jako na akt regulujący sposób wyliczenia kar oraz do lapidarnego stwierdzenia, że brak prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub ich wadliwość są istotnym naruszeniem warunków korzystania ze środowiska oraz iż zdaniem Sądu wyliczenie wysokości kary zostało dokonane zgodnie z przepisami i dotyczyło niewykonania wymaganej liczny badań w roku kalendarzowym. Na str. 5 uzasadnienia zawarto jeszcze kilka bardzo ogólnych uwag. Jednakże powyższe nie stanowi wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przytaczając bowiem przepisy prawa materialnego zastosowane przez organ Sąd pierwszej instancji nie dokonał ich wykładni, co w tej sprawie winien uczynić chociażby w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Nie wyjaśnił także, dlaczego uznał, że zakwestionowana decyzja odpowiada prawu oraz nie ustosunkował się do zarzutów skargi wprost przecież zmierzających do zakwestionowania zasadności wymierzenia kary i jej wysokości. Zaś brak stanowiska Sądu w tym zakresie czyni niemożliwym prześledzenie toku rozumowania, które doprowadziło ten Sąd do zastosowania art. 151 P.p.s.a. Powyższe stanowiło przyczynę uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zaś ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji sporządzi uzasadnienie podjętego orzeczenia w sposób odpowiadający treści art. 141 § 4 P.p.s.a., mając na uwadze podniesione w treści skargi zarzuty i przywołane na ich poparcie motywy oraz uwagi zawarte w tym orzeczeniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.