II SA/Wa 879/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spraw.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego M. P. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym (decyzją) z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 6f, art. 102 i art. 111 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310), odmówił M.P. zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w gospodarstwie rolnym wuja i ciotki od dnia [...] czerwca 1977 r. do dnia [...] września 1982 r., wskazując na niespełnienie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego od rodziców lub teściów. Po rozpoznaniu odwołania M.P., Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podał, że analiza art. 100 ustawy o Policji i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wskazuje, że zarówno uposażenie, jak i prawo do jego wzrostu z tytułu wysługi lat może być przyznane wyłącznie policjantowi, aktualnie pełniącemu służbę. Tymczasem M.P. rozkazem personalnym [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Tym samym od dnia [...] lutego 2014 r. nie posiada statusu policjanta. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte, jak również wydano decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. w okresie, gdy M.P. był jeszcze policjantem, jednakże organ wydaje decyzję administracyjną oceniając stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania. Wobec tego, że M.P. nie wiąże z organem stosunek służbowy, brak jest podstaw do orzekania przez organ administracji publicznej, w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy we wskazanym gospodarstwie rolnym, bowiem decyzja merytoryczna w tej kwestii może dotyczyć tylko osoby aktualnie uprawnionej do uposażenia z tytułu pełnionej służby. Skoro więc organ stracił możliwość orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania stronie określonych uprawnień z uwagi na rozwiązanie stosunku służbowego, z którym przedmiotowe uprawnienia są ściśle związane, to zaistniała przesłanka umorzenia postępowania. Przepis art. 138 § 3 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygania sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do umorzenia postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka umorzenia może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Skutki umorzenia postępowania, polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. znajduje zatem zastosowanie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której M.P. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co do zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. W ocenie wnoszącego skargę, fakt że został zwolniony ze służby w Policji nie skutkuje koniecznością umorzenia postępowania w przedmiotowym zakresie. Skutkiem zaś bezpodstawnego umorzenia postępowania jest naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznego załatwienia sprawy. Wskazał, że przepis art. 108 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji wymienia świadczenia pieniężne, do których zalicza się nagrodę jubileuszową przysługującą policjantowi po upływie okresów służby określonych w art. 111 tej ustawy. Tak więc policjant uprawniony do emerytury lub renty nabywa prawo do nagrody jubileuszowej w dniu zwolnienia ze służby, jeżeli w tym dniu brakuje mu do wymaganego okresu służby nie więcej niż 12 miesięcy. Jego zdaniem, okresy pracy zaliczone do nagrody jubileuszowej są tożsame z okresami pracy zaliczanymi do tzw. wysługi lat. Istnieje zatem przedmiot postępowania, którym jest roszczenie o wypłatę nagrody jubileuszowej, do której prawo nabędzie po zaliczeniu wnioskowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy na skutek zwolnienia M.P. ze służby w Policji, postępowanie w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Tak więc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Przepis art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. Stosownie do treści art. 99 ust. 2 tej ustawy, policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Przepis ten dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 3 powołanej ustawy, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą osób, które są funkcjonariuszami policji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Komendanta Głównego Policji, że stan taki zaistniał w przedmiotowej sprawie, gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie zaliczenia skarżącemu do wysługi lat uwzględnianego przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w gospodarstwie rolnym, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie, bowiem rozkazem personalnym [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] M.P. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a więc od dnia [...] lutego 2014 r. nie posiada statusu policjanta. Ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta, gdyż tylko policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysługi lat jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje. W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji prawidłowo uznał, że na skutek zmiany sytuacji prawnej i faktycznej związanej ze stosunkiem służbowym M.P. postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu, na podstawie art. 105 k.p.a., jednak powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd stanowiło naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazany, jako podstawa materialnoprawna zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przewiduje wydanie przez organ odwoławczy decyzji, w której umarza postępowanie odwoławcze nie określając przyczyn umorzenia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wymienione powyżej okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, LEX nr 157627, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2003/09). Błędnie organ odwoławczy uznał, że w tym stanie sprawy nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, skutkująca umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ nie było podstaw do uznania, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Nie doszło bowiem w tej sprawie do skutecznego cofnięcia odwołania czy też uznania, że odwołanie wniesione zostało przez osobę, której nie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania, a organ wcześniej okoliczności tej nie zweryfikował. Tylko bowiem te okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania odwoławczego. Natomiast w sytuacji, gdy jak wskazano w zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uchylić decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, skutkiem czego pozostaje wiążąca moc decyzji organu I instancji (por. teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 1999 r., sygn. IV SA 2326/96, Lex nr 47893). Skoro w niniejszej sprawie w toku postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego tego rodzaju, że postępowanie w sprawie zaliczenia skarżącemu do wysługi lat uwzględnianego przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w trybie ustawy o Policji, stało się bezprzedmiotowe wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, to organ odwoławczy w takiej sytuacji powinien podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w takim przypadku zostanie zniesione w całości postępowanie w tej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Dodatkowo należy wskazać i zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zawartym w odpowiedzi na skargę, że nie dokonywał on ustaleń w przedmiocie nagrody jubileuszowej i zaskarżona decyzja ani rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji jej nie dotyczyły. Tak więc okoliczności dotyczące przyznania nagrody oraz ustalenia podstawy jej wymiaru nie mają znaczenia w tej sprawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 tej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Natomiast o kosztach postępowania, Sąd orzekł w pkt 3 na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy.