VI SA/Wa 1411/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Klaudia Kruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi K. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") zawiadomił o wszczęciu z urzędu na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm., dalej P.t., postępowania administracyjnego o nr [...], w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi świadczone przez O. S.A., dalej: [...] (dawniej T. S.A., dalej: "[...] ") na rynku 3 (rynek zakańczania połączeń w sieci [...]). 2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (data wpływu do Urzędu Komunikacji Elektronicznej dalej "UKE" - 2 maja 2012 r.) K. z siedzibą w W. (dalej jako: "[...]") złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Podobne wnioski złożyły w terminach późniejszych także: P. z siedzibą w W. (dalej jako "[...]") oraz P. z siedzibą w W. (dalej jako: "[...]") 3. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.), dopuścił K. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił P. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił P. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. 4. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., Prezes UKE w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał [...] do przedstawienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania wyjaśnień w zakresie wykazania: - w jaki sposób został ustalony jednostkowy koszt modelowego elementu sieci "Porty 2 Mbit/s" alokowany do miesięcznego, jednostkowego kosztu całkowitego usługi "Kanał 2 Mbit/s doprowadzony do centrali telefonicznej", - kalkulacji współczynników, które posłużyły do ustalenia kosztu elementu sieci "Powierzchnia" w podziale na lokalizacje: W., miasta powyżej 300 tys. oraz miasta poniżej 300 tys. mieszkańców, - wartości poszczególnych kategorii kosztowych składających się na koszt całkowity stanowiący podstawę ustalenia, kosztu jednostkowego modelowego elementu sieci, "Obsługa zleceń", "Obsługa zleceń PSS", "Eksploatacja i Utrzymanie Punktu Styku". 5. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] (data wpływu do UKE w dniu 22 stycznia 2014 r.) [...] przedstawiła wyjaśnienia w odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2014 r. Na podstawie art. 207 P.t., [...] wniosła o potraktowanie niektórych informacji zawartych w dokumentach wymienionych powyżej jako tajemnicy przedsiębiorstwa [...]. 6. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] (data wpływu do UKE w dniu 22 stycznia 2014 r.) [...] przedstawiła wyjaśnienia w odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2014 r. w wersji jawnej. 7. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., doręczonym K. w dniu 24 lutego 2014 r., Prezes UKE ograniczył K. oraz podmiotom na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej O., prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji przekazanych przez [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], które [...] objęła klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa [...], w części, w której informacje te nie zostały ujawnione w piśmie [...] z dnia [...] sty [...]. 8. Na ww. postanowienie [...] wniosła skargę datowaną na 26 marca 2014 r., podnoszcząc następujące zarzuty: A) naruszenia art 7 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny tego, czy zachodzi konieczność ograniczenia [...] wglądu do akt sprawy; B) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia Postanowienia nie spełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli: a) pominięcia motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego, b) niewyjaśnienia podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji; c) naruszenia art. 31 § 3 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 P.t. przez faktyczne uniemożliwienie organizacji, jaką jest [...] udziału w postępowaniu na prawach strony; d) naruszenia art. 207 ust. 1 P.t., przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu [...] do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez [...] klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [...]", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez [...] nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503, ze zm.), zwanej dalej "u.z.n.k.". Mając powyższe zarzuty na uwadze [...] wniosła o uchylenie w całości Postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła zarzuty stawiane skarżonemu postanowieniu. 10. Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi ze względu na jej niezasadność. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Skarga podlega odrzuceniu. 2. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. 3. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., Prezes UKE ograniczył stronom postępowania prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji przekazanych przez [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], które [...] objęła klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa. 4. Zgodnie z art. 207 ust. 1 P.t., w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Na tej samej podstawie prawnej w drodze wykładni ww. organ odmówił ograniczenia stronom postępowania wglądu do odpowiednich części materiału sprawy. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 P.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ww. ustawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na dwa rodzaje postanowień: wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych oraz odmowy przyznania takiej ochrony. Nie można uznać, aby jego przedmiotem była kwestia incydentalna w postępowaniu w przedmiocie Przetargu. Przeciwnie – dotyczy ono samoistnego problemu prawnego, jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. 5. Przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 P.t. jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, czy też odmówić ich zastrzeżenia, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. 6. Zasadą wynikającą z art. 73 § 1 k.p.a. jest prawo strony do wglądu w akta sprawy. Przepis art. 207 ust. 1 P.t. ustanawia wyjątek od tej zasady. Uregulowanie jest całościowe. Określone są warunki i forma, w jakiej ustala się ograniczenie wglądu do materiałów sprawy. Kwestie, które nie są uregulowane należy rozstrzygać na podstawie k.p.a. Taką kwestią jest możliwość zaskarżenia w trybie administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t., bowiem P.t. zagadnienia tego nie reguluje w sposób szczególny. 7. Należy zatem sięgnąć do k.p.a., z którego art. 141 § 1 wynika, że zażalenie na postanowienie służy, gdy kodeks tak stanowi. Nie ulega wątpliwości, że w kwestii zaskarżalności postanowienia z art. 207 ust. 1 P.t., k.p.a. nic nie stanowi, bowiem postanowienie to wydawane jest na podstawie P.t. i nie jest regulowane przepisami k.p.a., zatem zażalenie na omawiane postanowienie nie służy. Ustawa Prawo telekomunikacyjne również nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 P.t. W tej sytuacji jedyny trafny wniosek jest taki, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. 8. Odrębną jest natomiast kwestia dopuszczalności kontroli sądowej omawianego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela poglądy wyrażone m.in. przez NSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II GSK 579/14, orzeczenie z 22 maja 2014 r., że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 P.t. służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jako na postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty. 9. Pozostaje do rozważenia kwestia ostatnia, ale decydująca dla oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia, czy możliwe i dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego bez żadnych dodatkowych kroków ze strony skarżącego. Art. 52 p.p.s.a. ustanawia zasadę, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu. Jak wykazano wyżej na postanowienia wydane w trybie art. 207 ust. 1 P.t. nie służy środek zaskarżenia. Zatem, stronie nie można postawić zarzutu niewyczerpania trybu zaskarżenia, gdyż trybu takiego ustawa nie przewiduje. Jednak wobec treści art. 52 § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona powinna wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W powołanym przepisie chodzi o niezaskarżalne w trybie administracyjnym akty administracyjne inne niż objęte art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., co do których ustawa nie zwalnia z obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takim aktem jest postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 P.t., które jest niezaskarżalne, jest aktem innym niż objęte art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. i jednocześnie żaden przepis nie zwalnia z kierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zatem obowiązek ten istnieje, zaś przed jego wypełnieniem skarga do sądu jest przedwczesna i niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca także uwagę, że pełne pouczenie pod postanowieniem wydanym na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. powinno zawierać informację o prawie zaskarżenia go do sądu administracyjnego po pisemnym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. 10. Reasumując, wniesienie skargi do sądu było przedwczesne w świetle treści art. 52 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zatem, skarga była niedopuszczalna i jako taka, na podstawie 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu.