II OSK 853/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 854/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. jawnej z siedzibą w O. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia 26 lipca 2012 r. nr WLW.110.8.2012 w przedmiocie wymierzenia kary za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi [...] Spółka jawna z siedzibą w O. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia 26 lipca 2012 r. (znak WLW.110.8.2012) w przedmiocie wymierzenia kary za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. z dnia 12 czerwca 2012 r., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Lekarz Weterynarii w O. decyzją z dnia 12 czerwca 2012 r. wymierzył [...] spółka jawna z siedzibą w O. (dalej: Spółka lub skarżąca kasacyjnie) karę pieniężną w kwocie 2.000 zł za prowadzenie produkcji w zakładzie podlegającym rejestracji bez uzyskania jego wpisu do rejestru zakładów oraz za wprowadzenie na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z tego zakładu. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Lekarz Weterynarii wskazał, że w dniu 28 lutego 2012 r. przeprowadzono kontrolę zakładu produkcyjnego Spółki, podczas której stwierdzono przechowywanie w magazynie produktów gotowych (wyprodukowanych w ramach prowadzonej działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej), produkty mięsne pochodzące z innych zakładów produkcyjnych z przeznaczeniem wprowadzenia ich do obrotu o łącznej masie 130 kg. W czasie kontroli dokumentacji zakładu stwierdzono 7 faktur VAT dokumentujących zakup przez Spółkę produktów mięsnych w tych zakładach w I kwartale 2012 r. Do dnia kontroli Spółka nie zgłosiła natomiast do rejestru zakładów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii zakładu, w którym prowadzi inną działalność produkcyjną niż działalność marginalną, lokalną i ograniczoną, tj. działalność polegającą na przechowywaniu w celu sprzedaży produktów mięsnych innych niż produkty wyprodukowane w ramach i na potrzeby działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Zdaniem organu obowiązek taki wynika natomiast z art. 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwsze ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, ten kto nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, wymierzanej w drodze decyzji administracyjnej przez powiatowego lekarza weterynarii. Wysokość kary ustalona została na podstawie § 1 pkt 2 lit a) i pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego. Spółka swym działaniem wyczerpała zdaniem organu znamiona dwóch czynów karalnych w zbiegu, co skutkowało zbiegiem kar za oba czyny. Należało więc orzec jedną karę finansową w granicach ustawowego wymiaru kary za czyn zagrożony wyższą karą, pochłaniającą tym samym karę w niższym wymiarze. Odwołanie od powyższej decyzji i złożyła Spółka podnosząc, że organ wadliwie przyjął, że Spółka w ramach prowadzonej działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej w zakresie produkcji mięsa, nie może przechowywać produktów gotowych pochodzących z innych zakładów mięsnych z przeznaczeniem wprowadzenia ich do obrotu, lecz jest zobligowana do zgłoszenia tego faktu lekarzowi weterynarii. Jej zdaniem, ma ona w ramach tej działalności uprawnienia do okazjonalnego przechowywania w celach handlowych produktów mięsnych innych niż wyprodukowane na potrzeby działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Ponadto podniosła, że z KRS wynika, że przedmiotem działalności Spółki jest m.in. sprzedaż hurtowa mięsa i wyrobów mięsnych, co jednoznacznie wskazuje na możliwość przechowywania produktów gotowych pochodzących z innych zakładów. Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia 26 lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Lekarz Weterynarii potwierdzając prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji podniósł, że Spółka prowadzi zarejestrowaną działalność marginalną, lokalną i ograniczoną (MLO) na podstawie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 28 grudnia 2009 r. Decyzja ta nie uprawnia jednak do prowadzenia działalności polegającej na przechowywaniu i sprzedaży produktów gotowych innych producentów. Tym samym Spółka winna dopełnić obowiązku rejestracji działalności innej niż działalność MLO, a zaniechanie tego uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej, której ustaloną wysokość organ odwoławczy w całości podzielił. Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, ponownie podnosząc, że Spółka w ramach prowadzonej działalności MLO ma również prawo do kupowania i sprzedawania produktów mięsnych pochodzących od innych wytwórców. Skoro działalność Spółki jest objęta zarejestrowaną działalnością bezpodstawne było nałożenie kary za prowadzenie produkcji w zakładzie, który podlega rejestracji zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Nr 853/2004 bez uzyskania wpisu do rejestru zakładów oraz za wprowadzenie na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z zakładu, bez uzyskania wpisu do rejestru zakładów. Dodatkowo Spółka podniosła, że produkty w stosunku do których wszczęto postępowanie były wyprodukowane i konfekcjonowane u innych producentów i nie podlegały one żadnemu przetworzeniu przez zakład Spółki. Wszystkie te produkty podlegały kontroli weterynaryjnej w zakładach producenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. z dnia 12 czerwca 2012 r., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnianiu swojego stanowiska Sąd meriti stwierdził, że zaskarżone decyzje organów administracji naruszają przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał Sąd I instancji, w sprawie bezspornym jest, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w zakładzie produkcyjnym należącym do Spółki stwierdzono, że w magazynie produktów gotowych przechowywane są produkty mięsne pochodzące z innych niż należące do Spółki zakładów produkcyjnych. Były to gotowe wyroby mięsne pakowane jednostkowo w ilości 130 kg. Bezspornym również jest, że Spółka na podstawie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. z dnia 28 grudnia 2009 r. prowadzi działalność MLO. Jednakże zdaniem organów przechowywanie gotowych produktów mięsnych wyprodukowanych przez innych producentów wykracza poza obszar działalności określony ww. decyzją i dlatego Spółka winna dokonać zgłoszenia prowadzenia tej działalności celem uzyskania wpisu do rejestru i uzyskania na taką okoliczność odpowiedniej decyzji. W związku z tym Sąd meriti wskazał, że akta sprawy w ogóle nie zawierają decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 grudnia 2009 r., na której organy oparły swoje rozstrzygnięcia, a która określa przedmiotowy zakres działalności Spółki. Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu na podstawie akt sprawy. Podstawowym natomiast obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest skompletowanie dowodów i dołączenie ich do akt sprawy, tym bardziej gdy dowód ten podlegał ocenie organu stanowiąc podstawę jego rozstrzygnięcia. Tym samym za dowolne WSA w Lublinie uznał ustalenia organów dotyczące treści decyzji z dnia 28 grudnia 2009 r. Jako niedopuszczalne uznał Sąd I instancji powoływanie się przez organ w decyzji na dokument, który nie znajduje się w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie jest to natomiast na tyle ważne, gdyż spór między stronami dotyczy w istocie zakresu dopuszczalnej działalności prowadzonej przez Spółkę, a określonej właśnie tym dokumentem. Ponadto, zdaniem Sądu meriti, kwestią w niewystarczający sposób udowodnioną przez organ była również sprawa nabywania przez Spółkę produktów mięsnych od innych producentów. W aktach sprawy brak dokumentu dowodzącego zakup przez Spółkę produktów mięsnych, na co powoływały się organy w wydanych rozstrzygnięciach. Za taki nie uznał Sąd meriti pisma oznaczonego w aktach sprawy jako "zał. 2", zawierającego jedynie numery (prawdopodobnie faktur) i nazwy podmiotów (prawdopodobnie je wystawiających). Dalej Sąd I instancji wskazał, że nie została należycie wyjaśniona również kwestia przeznaczenia przedmiotowych produktów mięsnych pochodzących z innych zakładów. Organ jednoznacznie przyznał, że produkty te przeznaczone są do dalszej sprzedaży przez Spółkę, wyłącznie na podstawie tego, że produkty te znajdowały się w magazynie Spółki. Jednakże, zdaniem Sądu meriti, na tej tylko okoliczności nie można wyprowadzić domniemania faktycznego, że mamy do czynienia z posiadaniem żywności w celu sprzedaży, czego wymaga art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, a co przyjęły jednomyślnie organy. Jednocześnie Sąd odnosząc się do twierdzeń Spółki wskazał, że pojęcie wprowadzenia do obrotu dotyczy każdego etapu obrotu i nie może być rozumiane tylko jako pierwsze wprowadzenie towaru na rynek. Taki też kierunek wykładni prezentowany jest w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz. U. C 331 z 30 grudnia 2006 r.) wydanym w trybie prejudycjalnym, w którym wskazano, że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy jako zwykły dystrybutor wprowadza do obrotu produkt w postaci dostarczonej do producenta. Tym samym podnoszona w końcowej części skargi okoliczność wyprodukowania żywności przez innego producenta nie stanowi podstawy do wyłączenia posiadacza takiej żywności spod dozoru inspekcji weterynaryjnej w przypadku wprowadzenia do obrotu żywności, co jednak - jak wskazano wyżej - powinno być jednoznacznie, za pomocą przekonywujących dowodów wykazane. Końcowo WSA w Lublinie podniósł zastrzeżenia co do ustalenia przez organy wysokości kary pieniężnej, która naliczona została – jak to stwierdził Sąd meriti - z uwzględnieniem zasady absorpcji kary, polegającej na pochłonięciu kary niższej przez karę wyższą. Zdaniem Sądu, organ nie wskazał natomiast, które przepisy zezwalają na takie ustalanie wysokości kary. We wskazaniach do dalszego postepowania WSA w Lublinie zakreślił konieczność usunięcia wskazanych wyżej wątpliwości i powtórne wszechstronne rozważenie sprawy we wszystkich jej aspektach. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, iż uchylając wydane przez organy decyzje nie przesądza o ich ewentualnej trafności merytorycznej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu: błędne niezastosowanie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 czerwca 2010 r., w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej; błędne wytknięcie naruszenia przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w uchylonej przez Sąd I instancji decyzji, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., tj. niedołączenie do materiału dowodowego decyzji dotyczącej prowadzenia działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, która to decyzja była niezbędna dla Sądu meriti do oceny zakresu prowadzonej działalności; a ponadto błędne wytknięcie braku dowodów identyfikujących towar znajdujący się w magazynach ZPH RADEMIĘS, a tym samym przedwczesne wydanie uchylonych decyzji. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie w przypadku, gdy Sąd uzna, iż nie ma naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Nie jest więc władny wyjść poza granice zaskarżenia, nie może też modyfikować zarzutów, ani domyślać się szerszych intencji skarżących kasacyjnie, poza tymi, które wynikają z przytoczonych podstaw i ich uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 ustawy p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Z treści petitum skargi kasacyjnej, w szczególności z faktu powołania w petitum art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy p.p.s.a. należy wywieść, że jej autor sformułował zarzuty w oparciu o obydwie podstawy prawne, tj. naruszenie prawa materialnego jak i prawa procesowego. Zauważyć przy tym należy już na wstępie, że zarzuty skargi nie zostały sformułowane w sposób prawidłowy. Jej autor w sposób dość ogólny postawił zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez "błędne niezastosowanie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej" nie precyzując jednoznacznie na czym owo "błędne niezastosowanie" miałoby polegać. Podobnie w przypadku zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wskazał na "błędne wytknięcie naruszenia przez WLW w uchylonej przez WSA decyzji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.". Wskazać w tym zakresie należy, że po pierwsze, nieprecyzyjne jest już samo sformułowanie "błędne wytknięcie" odnoszące się do orzeczenia Sądu I instancji, jako istotnie nieprecyzyjne i nie określające charakteru i formy tego naruszenia. Ponadto zauważyć należy, iż zarzut naruszenia przepisów formalnych dotyczy przepisów, których nie stosują sądy administracyjne (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Autor skargi kasacyjnej w żadnym zakresie nie powiązał ich z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, co więcej takiej operacji w zasadzie nie da się przeprowadzić nawet w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej. Są to istotne wady konstrukcyjne rozpoznawanego środka zaskarżenia. Przeto już tylko z tych przyczyn skarga kasacyjna podlegała negatywnej ocenie. Mimo tego Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił skargi kasacyjnej, gdyż byłoby to uchyleniem się od rozpoznania jedynego środka instancyjnego stosownego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zatem pozbawieniem prawa do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym. Oceniając zatem zarzuty skargi kasacyjnej, jak to wyżej powiedziano, uznano je za nietrafne. Przechodząc do oceny rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w aspekcie podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie można było ich uznać w żadnej mierze za uzasadnione. Przede wszystkim trafnie Sąd I instancji wytknął organom administracji naruszenie przepisów postepowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż bezspornym faktem jest, że w aktach administracyjnych brak jest decyzji z dnia 28 grudnia 2009 r., na podstawie której skarżąca Spółka prowadzi działalność marginalną, lokalną i ograniczoną (MLO). Istotne jest przy tym, iż spór między stronami dotyczy w istocie kwestii zakresu dopuszczalnej działalności prowadzonej przez Spółkę, a określonej właśnie w tej decyzji. W tym zakresie argumentacja skarżącego kasacyjnie organu sprowadza się do stwierdzenia, że decyzja taka jest zbędna dla oceny sprawy, albowiem zakres działalności MLO określa jednoznacznie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz.U. Nr 113 poz. 753) [dalej rozporządzenie MLO]. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) [dalej: ustawa o produktach pochodzenia zwierzęcego], do działalności, o której mowa w art. 1 ust. 5 lit. b (ii) rozporządzenia nr 853/2004 stosuje się przepisy rozporządzenia nr 852/2004 i przepisy wydane w trybie tego rozporządzenia, jeżeli działalność ta jest marginalna, lokalna i ograniczona. Działalność, o której mowa w art. 1 ust. 5 lit. b (ii) rozporządzenia nr 853/2004, uznaje się za marginalną, lokalną i ograniczoną, jeżeli działalność ta stanowi jedynie niewielką część produkcji zakładu, a zakłady, do których następuje dostawa, znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca prowadzenia działalności, dostawa zaś dotyczy jedynie poszczególnych rodzajów produktów pochodzenia zwierzęcego. Szczegółowe warunki uznawania działalności za działalność marginalną, lokalną i ograniczoną, zgodnie z delegacją zawartą w art. 11 ust. 3 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, zawarte zostały w rozporządzeniu MLO. Stosownie zatem do art. 13 ust. 1 ustawy, do prowadzonej przez Spółkę działalności marginalnej lokalnej i ograniczonej (działalności, o której mowa w art. 1 ust. 5 lit. b (ii) rozporządzenia nr 853/2004) stosuje się przepisy rozporządzenia nr 852/2004 i przepisy wydane w trybie tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego - dane zawarte w rejestrze, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego, (rejestrze zgłoszeń i decyzji) wykorzystuje się do prowadzenia rejestru i wykazów, o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego: powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości prowadzi m.in. rejestr zakładów prowadzących działalność marginalną, lokalną i ograniczoną. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy - powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości wydaje decyzje administracyjne w stosunku do zakładów, o których mowa w pkt 1 w sprawach wpisu do rejestru, zatwierdzania, warunkowego zatwierdzania, przedłużenia warunkowego zatwierdzania, zawieszania albo cofania zatwierdzenia, wykreślania z rejestru, które podlegają zatwierdzeniu zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004 oraz w trybie i na zasadach określonych w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, i prowadzi wykaz zatwierdzonych zakładów. W praktyce podmiot zamierzający prowadzić działalność w zakresie MLO jeszcze przed rozpoczęciem prowadzenia planowanej działalności, musi sporządzić projekt technologiczny zakładu, w którym będzie odbywała się produkcja zgodnie z wymaganiami w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać projekt technologiczny zakładu, w którym ma być prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 59, poz. 415, ze zm.). W przypadku działalności MLO wymagana jest uproszczona wersja projektu technologicznego. Sporządzony projekt należy przedstawić wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na planowane miejsce prowadzenia działalności. Ponadto, należy pisemnie powiadomić powiatowego lekarza weterynarii o zakresie i wielkości produkcji oraz rodzaju produktów pochodzenia zwierzęcego, które mają być produkowane w takim zakładzie. Po uzyskaniu decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt technologiczny i zakończeniu inwestycji należy złożyć do właściwego powiatowego lekarza weterynarii w formie pisemnej wniosek o wpis do rejestru zakładów w terminie co najmniej 30 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności. Elementy, które powinien zawierać wniosek oraz dodatkowe dokumenty, które należy dołączyć do wniosku określa art. 21 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego. Po otrzymaniu kompletnego wniosku, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję administracyjną o wpisie do właściwego rejestru nadając zakładowi weterynaryjny numer identyfikacyjny. Po wydaniu decyzji administracyjnej można rozpocząć działalność związaną z produkcją i sprzedażą w ramach MLO. Skoro zatem działalność taka podlega rejestracji to z decyzji administracyjnych wydawanych w takie sprawie wynika charakter, zakres i rodzaj prowadzonej działalności. Istotne jest zatem ustalenie treści decyzji i jej zakresu przedmiotowego. Wobec braku natomiast takowej decyzji w aktach sprawy możliwości takiej nie było, w szczególności dotyczy to właśnie możliwości rozstrzygania przez Sąd I instancji, który zasadnie zatem podniósł takowe argumenty i uchylił zaskarżone decyzje z powodu braków w materiale dowodowym sprawy . Zgodzić się też należy, że nie została należycie wyjaśniona kwestia przeznaczenia przedmiotowych produktów mięsnych pochodzących z innych zakładów. Organ w sposób jednoznaczny, bez szerszego uzasadniania przyznał, że produkty te przeznaczone są do dalszej sprzedaży przez Spółkę, a takie ustalenie oparł jedynie na stwierdzeniu, że produkty te znajdowały się w magazynie Spółki. Jednakże, jak trafnie podniósł Sąd I instancji, z tej tylko okoliczności nie można wyprowadzić domniemania faktycznego, że mamy do czynienia z posiadaniem żywności w celu sprzedaży, czego wymaga art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, a co przyjęły jednomyślnie organy. Trafne są także spostrzeżenia Sądu meriti co do nieprawidłowego sposobu ustalenia kary za ustalone naruszenia przepisów. Z uzasadniania decyzji organu wynika, że kara została orzeczona za dwa naruszenia, tak więc kwota kary powinna w praktyce stanowić sumę kar. Zauważyć należy, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 600), wyszczególniając kolejne naruszenia przepisów żywnościowych przewiduje za nie odrębne kary. Tak więc karę zgodnie z tym rozporządzeniem nakłada się za każde konkretne naruszenie przepisów. Takie ujęcie kary wymaga zatem potraktowania z osobna każdego uchybienia wraz z odpowiadającą za nie sankcją. Z tego też względu rozstrzygnięcie organu I instancji powinno określać jakie konkretnie kary nałożono za poszczególne naruszenia stwierdzone podczas kontroli, skoro w istocie kara za każde ze stwierdzonych przez organ uchybień mogłaby stanowić przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wyszczególnił kar za wskazane poszczególne naruszenia przepisów, ani z rozstrzygnięciu, ani chociażby w uzasadnieniu swojej decyzji, a jedynie bez poddania podstawy prawnej wymierzył karę na zasadzie absorbcji. Naruszenie to jest tym bardziej wyraźne, że decyzja o nałożeniu kary finansowej ma charakter szczególny, a zatem jej rozstrzygnięcie powinno być dokładnie umotywowane. Tymczasem w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia, zabrakło zarówno powołania treści zastosowanych przepisów, wyjaśnienia ich znaczenia oraz umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Organ w tym względzie zaniechał nie tylko powiązania każdego z uchybień zakładu ujawnionych podczas kontroli z konkretnymi przepisami prawa wspólnotowego, o których mowa w rozporządzeniu, ale również nie przytoczył treści przepisów prawa krajowego, z którego wynikała dla nich sankcja oraz nie wyjaśnił z jakich względów nałożono za każde naruszenie taką a nie inną karę. Zauważyć należy, że kary w rozporządzeniu zostały określone poprzez wskazanie ich minimalnej i maksymalnej granicy, co oznacza, że to organ zobligowany jest do dokonania wyboru właściwej wysokości sankcji. Organ zatem wymierza karę w ramach uznania administracyjnego, co nie oznacza jednakże dowolności, skoro zobligowany jest do przekonywującego uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też względów, aby ustrzec się przed zarzutem dowolności, organ powinien podać jakie okoliczności brał pod uwagę przy miarkowaniu każdej z kar oraz czy i z jakich powodów zbliżona jest ona do górnej lub dolnej granicy kar przewidzianej w rozporządzeniu. Z tych wszystkich względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.