II SA/Ke 627/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi S. G. na zarządzenie Wójta Gminy T. z dnia 17 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia i określenia terminu konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w T. oraz powołania komisji konkursowej I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa; II. orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Gminy T. na rzecz S. G. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem z dnia 17 lipca 2012 r., nr [...] w sprawie przeprowadzenia i określenia terminu konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w T. oraz powołania komisji konkursowej Wójt Gminy T. postanowił: w § 1 przeprowadzić przedmiotowy konkurs; w § 3 powołać Komisję Konkursową, wskazując siebie, tj. M. K., jako przedstawiciela organu prowadzącego i jednocześnie Przewodniczącego Komisji. W dniu 30 maja 2014 r. uczestniczka ww. konkursu S. G. wezwała Wójta Gminy T., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu ww. zarządzenia. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. S. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na opisane na wstępie zarządzenie z dnia 17 lipca 2012 r., która to skarga wpłynęła do organu w dniu 17 lipca 2014 r. W skardze zawarto żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, jako wydane z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że do przedmiotowego konkursu zgłosiło się trzech kandydatów, z których ostatecznie pozostało dwóch, w tym skarżąca. W wyniku głosowania żaden kandydatów nie uzyskał większości głosów, w związku z czym organ na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zarządzeniem z dnia 6 sierpnia 2012 r. nr 52/2012 (również zaskarżonym przez skarżącą w innej sprawie tut. Sądu) powierzył stanowisko dyrektora wybranemu przez siebie kandydatowi. Skarżąca podniosła, że w świetle treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty Wójt Gminy T. jako organ prowadzący szkołę nie mógł powołać samego siebie na członka komisji konkursowej. Katalog osób wchodzących w skład ww. komisji jest bowiem zamknięty. Skoro w jej skład zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 1 wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, to jej członkiem nie może być osoba piastująca funkcję tego organu. Piastun organu nie jest bowiem przedstawicielem organu. Przedstawicielem organu będzie natomiast osoba przez ten organ upoważniona. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała m.in. wyrok NSA w sprawie I OSK 324/13. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie Wójt Gminy T. poprzez zasiadanie w składzie komisji konkursowej naruszył obiektywizm jej działania. Następnie, mimo negatywnej opinii rady pedagogicznej, dokonał osobiście wyboru dyrektora szkoły, ponieważ postępowanie, w którym sam uczestniczył, jako przewodniczący komisji konkursowej nie zakończyło się wyłonieniem zwycięzcy. Powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 1362 10, skarżąca wskazała, że akt dotyczący powołania określonej osoby na stanowisko dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Przeprowadzenie przedmiotowego konkursu z istotnym naruszeniem prawa, a w konsekwencji wybór na stanowisko dyrektora szkoły drugiego z kandydatów, w sposób oczywisty naruszyło jej interes prawny. Zaskarżone rozstrzygnięcie było bowiem aktem stosowania prawa przez organ administracji publicznej, kształtującym sytuację prawną uczestników konkursu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że przepis art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty nie wskazuje jednoznacznie, aby wójt gminy nie miał prawa uczestniczyć w pracach komisji konkursowej. Udział Wójta Gminy T. w pracach komisji konkursowej w żaden sposób nie przesądził o wyniku konkursu, ponieważ nie został on rozstrzygnięty. Organ wyjaśnił, że skarżąca mogła odwołać się od wyników konkursu. Poza tym skarga powinna zostać oddalona choćby ze względu na upływ czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że nie Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze. Na wstępie należy wskazać, że skarżąca spełniła określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g." wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżąca pismem z dnia 30 maja 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym wobec niedoręczenia jej przez organ odpowiedzi na ww. wezwanie, wniosła w terminie 60 dni od daty wezwania, skargę do Sądu (art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że skarżąca jako uczestniczka konkursu na stanowisko dyrektora zespołu placówek oświatowych ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia organu wykonawczego gminy w sprawie przeprowadzenia konkursu na to stanowisko. Procedura wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki w drodze konkursu i powierzania tego stanowiska została uregulowana w art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tDz.U . z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej w skrócie "u.s.o.") oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. nr 60, poz. 373 ze zm.). Z art. 36a ust. 1 u.s.o. wynika, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Stosownie do art. 36a ust. 4 u.s.o., jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia organ prowadzący zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w pkt 1-4 tego uregulowania. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że czynności podejmowane w toku konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, na podstawie i w granicach prawa przez organy administracji publicznej (organy prowadzące szkołę), mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatami są uczestnicy konkursu, realizujący swoje uprawnienie do udziału w nim. W świetle powyższego skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia w sprawie przeprowadzenia i określenia terminu konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora zespołu placówek oświatowych. Jest bowiem osobą, która złożyła ofertę w związku z ogłoszeniem przez Wójta Gminy T. w dniu 17 lipca 2012 r. konkursu na ww. stanowisko (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 141/09, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 559/11, z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 369/13; postanowienie NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. I OSK 400/14). Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 36a ust. 6 u.s.o. w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący lub placówka powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7. "(ust. 6)". Dodatkowo § 2 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 36a ust. 12 cyt. ustawy stanowi, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę, lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej zwanej dalej ,,Komisja", który kieruje jej pracami". Treść powyższych regulacji wskazuje, że intencją ustawodawcy było zapewnienie maksymalnego obiektywizmu działania komisji konkursowej. Dlatego postanowił wyraźnie, że w jej skład wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Określenie ,,przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem ,,piastun organu" lub ,,organ". Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest zakaz nadawania różnych znaczeń tym samym wyrazom lub zwrotom zawartym w tekście prawnym. W rozpoznawanej sprawie ,,przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu, norma wyrażona w art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. I OSK 324/13). Treść ww. przepisu w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez wójta samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu wójta na wybór członków komisji. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu wójt, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Za pomocą tej regulacji ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się ,,sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. W związku z tym trudno mówić o zachowaniu bezstronności postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy osoby starającej się o wygranie tego konkursu, dodatkowo mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia jak i unieważnienia wyników tego konkursu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę twierdzenia, że skarżąca nie wniosła odwołania od wyników przedmiotowego konkursu, podkreślić należy, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują możliwości wnoszenia odwołań w tego typu sprawach, a przepisy k.p.a. w ogóle nie mają zastosowania w procedurze wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki w drodze konkursu i powierzania tego stanowiska. Nie jest to bowiem postępowanie przed organem administracji publicznej w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Biorąc pod uwagę wykazane powyżej naruszenie prawa, którego Wójt Gminy T. dopuścił się w zaskarżonym zarządzeniu, Sąd uznał, że istnieją przesłanki stwierdzenia jego nieważności. Nie mógł jednak wydać orzeczenia tej treści z uwagi na dyspozycję art. 94 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ust. 2 zd. 1 i 2). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził , że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonaniu zaskarżonego zarządzenia, do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, na które złożyły się kwota wpisu w wysokości 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.