II GSK 135/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 664/14 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. T. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 664/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi J. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. z dnia [...] czerwca 2011 r., nakładającą na J. T. karę pieniężną w wysokości 23.800 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w zaskarżonej części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 17.000 zł oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 14.500 zł. Decyzję z upoważnienia organu podpisała A. B., Zastępca Dyrektora Biura Prawnego GITD. Następnie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. J. T. zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.) nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r., w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 14.500 zł, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r., uznając wniosek za niezasadny. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Decyzję z upoważnienia organu podpisała A. B., Zastępca Dyrektora Biura Prawnego GITD. J. T. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że dostrzegł z urzędu, iż w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. wydanej w trybie nadzwyczajnym brała udział A. B., działająca z upoważnienia organu. Osoba ta, działając z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, brała również udział w wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2011 r., która była przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Oznacza to, że pracownik organu kontrolował w trybie nadzwyczajnym wydaną przez siebie decyzję, co w świetle znowelizowanego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji uznał za niedopuszczalne. Sąd I instancji podkreślił, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasada ta ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reguła określona w tym przepisie znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Celem instytucji wyłączenia pracownika organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania sprawy w sposób, który nie stwarza żadnych wątpliwości co do bezstronności procedowania. Powyższa reguła znajduje zastosowanie także do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu decyzji objętej zakresem postępowania nadzwyczajnego, choć z językowego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wynika, że pojęcie brania udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji należy odnieść również do trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ratio legis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest bowiem uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający wyrobiony pogląd w sprawie mógłby być niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Taka funkcjonalna i oparta na standardach sprawiedliwości proceduralnej interpretacja prezentowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 664/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w wydaniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r. brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na to, że tenże pracownik brał również udział w wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2011 r., podczas gdy przesłankę z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosić należy wyłącznie i jedynie do sytuacji związanej z tokiem instancji, w tym również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku decyzji wydanej przez ministra w I instancji, zaś wskazane decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego zapadły w dwóch odrębnych, samodzielnych postępowaniach i dotyczyły rożnych spraw administracyjnych, pomiędzy wskazanymi decyzjami nie było odwołania, ani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stąd też nie zachodziła przesłanka wyłączenia pracownika z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyraźnie ogranicza możliwość wyłączenia pracownika tylko do sytuacji, gdy brał on udział w wydaniu decyzji w postępowaniu w danej sprawie. Natomiast każde postępowanie, które zostanie wszczęte po wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia, czy to na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, czy to na skutek autokontroli lub wniosku o wznowienie postępowania, będzie już innym postępowaniem w innej sprawie, niż to w którym zapadło ostateczne rozstrzygnięcie, nawet jeżeli będzie ono nawiązywało do tego ostatecznego rozstrzygnięcia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podniósł, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., odnosić należy wyłącznie do postępowania odwoławczego, jak również do postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyłączeniu będzie zatem podlegał pracownik w postępowaniu odwoławczym lub postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono te środki zaskarżenia. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie było przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, że ten sam pracownik brał udział w wydaniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. oraz w wydaniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r., która utrzymywała w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. Jednak, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, udział pracownika w wydaniu decyzji w trybie zwykłym, nie jest przesłanką wyłączenia tego pracownika, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. Dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06, "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ." Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Istotą instytucji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem ponowna kontrola decyzji, w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona jedną z wad skutkujących jej nieważnością, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji należy więc uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2011 r., podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.