II SA/Go 664/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J.T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J.T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. T karę pieniężną w wysokości 23.800 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Po wniesieniu przez stronę odwołania decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 17.000 zł oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 14.500 zł z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Decyzję z upoważnienia organu podpisała A.B., Zastępca Dyrektora Biura Prawnego GITD. Postanowieniem z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 825/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. 2. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. J.T. zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nieważności decyzji tego organu z dnia [...] września 2011r. nr [...], w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 14.500 zł, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Miało ono polegać na nieuwzględnieniu w toku rozpatrywania sprawy regulacji zawartej w art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (w brzmieniu obowiązującym w czasie popełnienia czynów, za które nałożono karę), wprowadzającej przesłankę egzoneracyjną, gdy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. 3. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] września 2011 r. nr [...], uznając wniosek za niezasadny. Po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Na powyższą decyzję z [...] lipca 2014r. nr [...] J.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Zarzucił naruszenie zasad wynikających z art. 7, 8, 9 oraz 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że brak wykresówek, za co nałożono karę pieniężną, był wynikiem umyślnego działania nielojalnego pracownika, czego skarżący nie mógł przewidzieć i za co nie ponosi winy. Nadto WITD nałożył karę pieniężną za nieokazanie wykresówek, które były już w posiadaniu organu, ponieważ pracownik ten przekazał je właśnie organowi mimo, iż legalnym ich dysponentem był właśnie skarżący. Nie może dochodzić do sytuacji, w której organ posiadając dokument nabyty od osoby nieuprawnionej jednocześnie nakłada karę za jego brak. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje 4. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mianowicie sąd dostrzegł z urzędu, że w wydaniu (na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. w trybie nadzwyczajnym brała udział A.B., pełniąca funkcję Zastępcy Dyrektora Biura Prawnego - działająca upoważnienia organu Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Osoba ta w tym samym zakresie umocowania, to jest działając z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, brała jednak udział w wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2011 r. nr [...], która była przedmiotem postępowania. Oznacza to, że kontrolowała w trybie nadzwyczajnym wydaną przez siebie decyzję co świetle znowelizowanego 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należy uznać za niedopuszczalne. 5. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414) karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W przedmiotowej sprawie właściwym ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli był Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, zaś mając na uwadze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 127 § 2 k.p.a.) rozpoznanie odwołania należało do właściwości Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Ten również organ był właściwy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 1 k.p.a.), stąd środkiem prawnym od wydanej przez ten organ decyzji przysługującym stronie były wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym Główny Inspektor Transportu Drogowego jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu. Jest to więc organ monokratyczny, zatem do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasada ta ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Jego istotą i celem jest zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, przy zapewnieniu obiektywizmu i bezstronności przy jej rozpatrzeniu. Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. 6. Wedle utrwalonych poglądów judykatury jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. – wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Tylko zatem sam organ to jest Główny Inspektor Transportu Drogowego nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dotyczy to jednak pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej, który działa z jego umocowania, piastunem tym zatem niebędącym (por. uchwały NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 oraz z dnia 18 lutego 2013 r., II GSP 4/12, dostępne na stronie internetowej NSA). Przyjmuje się bowiem, że kompetencje przyznane monokratycznym organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, powołany jedynie do realizacji kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pracownicy aparatu pomocniczego nie gwarantują jednak bezstronnego działania (por. K. Celińska-Grzegorczk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 115, por także wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2009/11). Celem instytucji wyłączenia pracownika organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania sprawy w sposób, który nie stwarza żadnych wątpliwości co do bezstronności procedowania. Wskazać należy, że powyższa reguła znajduje zastosowanie także do sytuacji, w której pracownik ten brał udział w wydaniu decyzji objętej zakresem postępowania nadzwyczajnego, choć z językowego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wynika, że pojęcie brania udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji należy odnieść również do trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ratio legis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest bowiem uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający wyrobiony pogląd w sprawie mógłby być niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10 i 15 lutego 2013 r., II OSK 2009/11 oraz W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydanych w nim decyzji. 7. Taka funkcjonalna i oparta na standardach sprawiedliwości proceduralnej interpretacja funkcjonalna prezentowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że członek organu kolegialnego lub pracownik działający z upoważnienia organu albo piastuna organu podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., IV SA/Wa 15/07, WSA w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., II SA/Bk 228/11, WSA w Kielcach z dnia 17 marca 2010 r., II Sa/Ke 101/10 oraz WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r. IV Sa/Po 185/14). Taką interpretację tej regulacji zawarto również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, którego konsekwencją była zmiana treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b (w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) zaskarżoną decyzję należało uchylić. W tym stanie sprawy niedopuszczalne było rozpatrzenie merytorycznych zarzutów skargi, gdyż z przyczyny wskazanej wyżej konieczne jest wydanie ponownej decyzji przez organ albo pracownika nie podlegającego wyłączeniu od rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. O wstrzymaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Koszty postępowania na rzecz strony zasądzono zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a.