II SA/Bk 766/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia 31 lipca 2013 r. M. O. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad K. Sz. (brat). Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], organ I instancji odmówił żądaniu, ponieważ wnioskodawczyni nie rezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Od decyzji tej odwołała się M. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzonym do tej ustawy przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 r., poz. 1548), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także pozarolniczej działalności gospodarczej. Przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza 623,00 zł. - art. 16a ust. 2 u zw. z ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszym przypadku dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł 174,32 zł i tym samym jest spełnione kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia. K. Sz. (osoba wymagająca opieki) legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2011 r., którym został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2008 r. W ocenie organu odwoławczego w niniejszym przypadku nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Organ wskazał, że z informacji uzyskanej od M. O. z dnia 14 grudnia 2011 r. (w postepowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) wynika, ze do tej daty nie pracowała zawodowo. Z informacji zawartej w rodzinnym wywiadzie środowiskowym wynika, że podjęcie zatrudnienia było niemożliwe z uwagi na małe dzieci oraz na sytuację zdrowotną w rodzinie. Tak więc już przy przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012 r.) można mówić jedynie o zaistnieniu przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie rezygnacji z tych form zarobkowania. W czasie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne M. O. nie zrezygnowała z aktywności zawodowej, ponieważ nie była zatrudniona ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niewątpliwie przyznanie świadczenia nie wiązało się z rezygnacją z zatrudnienia. Nowe świadczenie opiekuńcze jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje przy spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej regulacji, która uprawniała do świadczenia pielęgnacyjnego osoby rezygnujące lub niepodejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z ustalonego stanu faktycznego Kolegium wywiodło, że nie jest spełniona jedna z koniecznych przesłanek przyznania odwołującej wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, a mianowicie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Odwołująca nigdy nie była aktywna zawodowo, a więc nie mogła zrezygnować z aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad bratem. Organ podniósł, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki, a jedynie takim, które z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, którą wcześniej wykonywali, rezygnują aby zaopiekować się niepełnosprawną osobą bliską. Fakt, że ustawodawca w przepisie regulującym prawo do innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazuje jako uprawnione dwie odrębne kategorie osób: 1) osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz 2) osoba nie podejmująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, świadczy o tym, że "rezygnacja z zatrudnienia" i "niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie obejmuje sytuacji rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła M. O. i wyjaśnia, że nie miała możliwości podjęcia zatrudnienia, ponieważ opiekowała się dziećmi, w tym czasie brat uległ wypadkowi i jako jedyna osoba mogła się nim opiekować. Była zarejestrowana w ewidencji osób bezrobotnych i regularnie stawiała się w urzędzie pracy w wyznaczonych terminach, przeglądała oferty pracy, miała rozmowy kwalifikacyjne, uczestniczyła w szkoleniu "Aktywne poszukiwanie pracy". Zdaniem skarżącej sytuacja ta świadczy o jej aktywności zawodowej, z której jednak musiała zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Zrezygnowała ze statusu osoby bezrobotnej, bowiem to warunkowało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podała, że nigdy nie podjęła pracy zarobkowej ale nie był to jej wybór. Natomiast uczestniczyła w przedsięwzięciach ukierunkowanych na podjęcie zatrudnienia i ta okoliczność powinna być uwzględniona. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W okresie od 4 lutego 2014 r. do 7 sierpnia 2014 r. postępowanie pozostawało zawieszone z uwagi na oczekiwanie na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 1/14 dotyczącej konstytucyjności art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania stronie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad bratem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej u.ś.r.). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od 1 stycznia 2013r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez stronę skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 roku poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca przed uzyskaniem przez brata niepełnosprawności w 2011 r. nie podejmowała żadnego zatrudnienia, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność brata, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawcę, a zaistniałą trwającą od 2011 roku koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawnym bratem. Organy wskazały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy tutaj wskazać (co ważne), że od daty wydania zaskarżonej decyzji przez SKO, to jest od 14 października 2013 r. uległ zmianie stan prawny oraz stan faktyczny w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5.12.2013 r. sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte przez tę grupę osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie u.ś.r.. Następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego – K 27/13 – było uchwalenie przez Sejm ustawy regulującej sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jest to ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która dawała możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. W art. 2 nowej ustawy została zawarta regulacja dotycząca przyznawania i wypłaty świadczeń dla opiekunów, które je utraciły. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca M. O. skorzystała z nowej regulacji, gdyż decyzją z dnia [...].07.2014 r. przyznano jej zasiłek dla opiekuna za okres 1.07.2013 r. – 14.05.2014 r. wraz z odsetkami, zaś decyzją z dnia [...].07.2014 r. przyznano taki zasiłek bezterminowo od dnia 15.05.2014 r. Ponadto art. 17 w/w ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r., który wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń opiekuńczych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomimo, że przepis ten ma obowiązywać od 1 stycznia 2015 r., to Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kierując się w/wskazaną wykładnią prokonstytucyjną oraz bogatym orzecznictwem w tym zakresie, uznał niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą za równoznaczne z terminem: rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Mając na uwadze zmianę stanu prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.12.2013 r. (K 27/13) tenże Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie postanowieniem z dnia 17.07.2014 r. (sygn.. akt P 1/14) wywołane pytaniem prawnym WSA w Poznaniu o konstytucyjność art. 16a ust. 1 u.ś.r. (z powodu którego było zawieszone niniejsze postępowanie) uważając kwestię za dostatecznie wyjaśnioną. Wracając na grunt sprawy niniejszej Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 p.p.s.a. uważając, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. i winny uczynić to prawidłowo przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Należy podkreślić, że skarżąca do chwili wyrokowania przez Sąd, nie cofnęła skargi, chociaż po wydaniu zaskarżonej decyzji organy przyznały jej na innej podstawie prawnej zasiłek dla opiekuna za ten sam okres, który dotyczył decyzji zaskarżonej. Przy braku wniosku cofającego skargę, Sąd nie miał kompetencji do umorzenia postępowania sądowego Natomiast organ I instancji, rozpatrując sprawę ponownie, winien dokonać analizy faktycznego zaspokojenia roszczeń skarżącej innymi (późniejszymi) decyzjami i uznać ewentualnie postępowanie za bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 kpa. O niewykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.