II SAB/Sz 81/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na bezczynność Burmistrza Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Spółka A., zwane dalej "skarżącym", wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Gminy. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Gminy do załatwienia sprawy wniosku o udostępnienia informacji publicznej - kopii wniosku złożonego Spółkę B., o wydanie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zgodnie ze złożonym wnioskiem; 2. stwierdzenie, że bezczynność Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od Gminy na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ w odpowiedzi na wniosek błędnie twierdzi, jakoby odmowa udostępnienia informacji publicznej, następowała w drodze zwykłego pisma. Jego zdaniem, nie ma żadnych wątpliwości, że taka odmowa, następuje w drodze decyzji, wydawanej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 maja 2013 r., II SAB/Lu 79/13). W ocenie skarżącego, nie ulega też żadnej wątpliwości, że co do zasady, pisma składane w sprawie administracyjnej, stanowią informację publiczną. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Wskazuje się przy tym, iż akta sprawy administracyjnej zawierające dokumentację niezbędną do wydania decyzji, jak i akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych (organów administracji publicznej) stanowią informację publiczną (por. np. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062; z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2009 r., IV SAB/Po 36/08, publ. w CBOIS). Skarżący, zwrócił uwagę na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, pogląd, zgodnie z którym informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej - w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy". W tym samym orzeczeniu sąd wskazał jednakże, iż nawet rezygnując z założenia, że całość akt postępowania stanowi informację publiczną, nie można wykluczyć, że poszczególne dokumenty z tych akt mają taki charakter. W każdym więc przypadku rozpatrzenie konkretnego wniosku o udostępnienie informacji wymaga szczegółowej analizy. Dopiero w jej wyniku organ ustala, czy żądana informacja ma charakter publiczny, a w dalszej kolejności jakie normy regulują tryb jej udostępnienia (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 marca 2013 r., II SAB/Go 10/13). Zdaniem skarżącego, obowiązkiem organu jest całościowa, a nie wybiórcza analiza orzecznictwa. Orzeczenia, przywołane w odpowiedzi doręczonej mu dnia [...] przez organ, nie dotyczą niniejszej sprawy. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, nie ma żadnych wątpliwości, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej, co do zasady stanowią informację publiczną. Organ powinien był zatem, jeżeli zamierzał odmówić ich udostępnienia, wydać decyzję administracyjną. Nie uczynił tego, choć powołał się na wyroki sądów, które potwierdzają, iż akta sprawy administracyjnej są informacją publiczną. Może to wskazywać na zamiar przedłużenia postępowania, i uzasadnia uznanie bezczynności organu za naruszającą prawo w sposób rażący. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc przy tym, że wskazany przez skarżącego podmiot, którego bezczynność zaskarżono - Gmina - nie ma w niniejszej sprawie legitymacji biernej (na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej legitymację posiada wyłącznie organ gminy - Burmistrz). Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, skarżący w dniu [...] wniósł do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądał udostępnienia, w formie kserokopii, "wniosku o udzielenie [zezwolenia] na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wraz z załącznikami na terenie Gminy złożony przez Spółkę B. w okresie [...]." W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, w piśmie z dnia [...] organ przedstawił swoje stanowisko, w którym odmówił udostępnienia żądanej informacji, z uwagi na to, że nie ma ona przymiotu "informacji publicznej", gdyż nie odnosi się do podmiotów władzy publicznej, ani nie dotyczy wykonywania przez nie zadań publicznych. W związku z takim stanowiskiem organu, skarżący wniósł skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, argumentując, że żądana przez niego informacja stanowi, jako część akt postępowania administracyjnego "informację publiczną". W ocenie organu, ze stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że w orzecznictwie i doktrynie jednolicie wskazuje się, iż w przypadku gdy dysponent danej informacji odmawia jej udzielania z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, to czyni to zwykłym pismem. Obowiązek odmowy udzielania informacji w drodze decyzji administracyjnej zastrzeżony jest tylko do sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, ale jej udzielenie nie jest prawnie dopuszczalne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Gd 183/13 oraz orzecznictwo powołane w stanowisku Organu z dnia 18 lipca 2014 r.). W konsekwencji, organ uznając, iż żądana przez skarżącego informacja (udostępnienie wniosku w indywidualnej sprawie administracyjnej) nie stanowi informacji publicznej, we właściwej formie i w terminie udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, a tym samym nie pozostaje w bezczynności. Pogląd, że co do zasady pisma składane w postępowaniu administracyjnym (szerzej akta administracyjne) stanowią informację publiczną, nie ma podstawy normatywnej i nie może być zatem stosowany na zasadzie domniemania. W ocenie organu, za trafny w tym względzie można, co najwyżej uznać podgląd, iż rezygnując z założenia, że całość akt postępowania stanowi informację publiczną, nie można wykluczyć, że poszczególne dokumenty z tych akt mają taki charakter. W każdym więc przypadku rozpatrzenie konkretnego wniosku o udostępnienie informacji wymaga szczegółowej analizy. Dopiero w jej wyniku organ ustala, czy żądana informacja ma charakter publiczny, a w dalszej kolejności jakie normy regulują tryb jej udostępnienia. Pogląd ten zgodny jest z pozytywną regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej i odpowiada jej aksjologii. Bezspornym jest to, że skarżący wystąpił o udostępnienie wniosku podmiotu trzeciego wszczynającego postępowania administracyjne w indywidualnej sprawie administracyjnej. Zdaniem organu, wniosek w indywidualnej sprawie nigdy nie może zostać uznany za informację dotyczącą podmiotu władzy publicznej, ani za informację związaną z jej działalnością - a tym samym za informację publiczną. Wniosek w indywidualnej sprawie wszczyna tylko postępowanie przed danym organem administracji publicznej i dopiero podjęte w jego następstwie działania, czy też zgromadzone materiały mogą ewentualnie zostać uznane za informacje związane z wykonywaniem władzy publicznej, czy z samym podmiotem sprawującym tą władzę. Innymi słowy, wniosek w indywidualnej sprawie, dotyczy tylko i wyłącznie osoby, która taki wniosek składa i przez to nie stanowi informacji publicznej. W szczególności nie sposób wskazać, jaki element wniosku w przedmiotowym przypadku miałby dotyczyć ww. sfer warunkujących przypisanie mu przymiotu "informacji publicznej". Takie stanowisko potwierdzają wprost tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r. (sygn. II SA/Gd 183/13): "Sprawą publiczną, o której mowa wart. 1 ust. 1 u.d.i.p., będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych. Informacja publiczna powinna mieć swój materialny odpowiednik, nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji, która nie istnieje." Powyższe zdanie potwierdzają także wyroki przywołane przez organ w jego stanowisku z dnia [...], choć nie dotyczą wprost sytuacji, w której zgłoszono by żądanie o udostępnienie wniosku w indywidualnej sprawie administracyjnej. Organ stoi na stanowisku, że wniosek w indywidualnej sprawie administracyjnej nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udostępniony podmiotom trzecim w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, działanie organu było prawidłowe, a co za tym idzie nie pozostaje on w bezczynności. Burmistrz nadto wyjaśnił, że nawet uznając, iż wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie może in abstracto stanowić informację publiczną, to i tak w niniejszej sprawie organ powinien odmówić jej udostępniania w oparciu o art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie zaznaczył, iż mimo że posłużył się dla rozstrzygnięcia złożonego wniosku formą zwykłego pisma, to pismo to spełnia minimalne warunki uznania go za decyzję administracyjną. Skoro ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że tylko określony krąg podmiotów - osoby legitymujące się statusem strony danego postępowania - mogą (tak w trakcie tego postępowania, jak i po jego zakończeniu) mieć wgląd do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, to nieracjonalnym byłoby przyjęcie, że wgląd do tych akt może mieć każdy inny, dowolny podmiot, tyle że na podstawie odrębnej regulacji - ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka wykładnia omawianych przepisów prowadziłaby do sytuacji, w której art. 73 K.p.a. pozbawiony byłby znaczenia prawnego. Skutek taki, w oczywisty sposób pozostaje sprzeczny z założeniem racjonalności prawodawcy, przez co nie może zostać zaakceptowany w ramach wykładni prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przystępując do badania zasadności skargi sąd uznał, że w pierwszej kolejności należy zbadać, czy wniosek skarżącego z dnia [...] stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną oraz wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej ulega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powołana ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy jest spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W art. 6 ust. 1 ww. ustawy wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym (pkt 5), w tym o pomocy publicznej (pkt 5 lit. g), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), treść innych wystąpień i ocen, dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c). A zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej. Należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 812/05). Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Dokument prywatny, niezależnie od tego czy wszczyna postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji, czy też nie, współtworzy z innymi dokumentami całość akt prowadzonej sprawy. Z powyższego wynika, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Zwrócić uwagę należy, że zgonie z art. 6 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Każda sprawa administracyjna, prowadzona przez organ administracji publicznej, generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Natomiast istotne jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną (przepisami określającymi dostęp do całości akt administracyjnych są art. 73 – 74 K.p.a.). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków złożony przez Spółkę B. jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie administracyjnej i jest bezsprzecznie dokumentem prywatnym (nie został wytworzony w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i nie stanowi informacji publicznej (podobnie wyroki sygn. akt I OSK 189/11, I OSK 3070/13, I OSK 431/11). Dodać należy, że dopiero wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków powoduje, że podmiot, który je uzyskał realizuje zadanie własne gminy w tym zakresie. Konsekwencją tego może być sytuacja w której mimo, iż sam wniosek jest dokumentem prywatnym, w jego treści znajdą się konkretne informacje o charakterze publicznym, stanowiące informację publiczną (co wymaga jednak sprecyzowania wniosku). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące udostępniania akt administracyjnych i ich części zapadały różne orzeczenia, w tym całkowicie sprzeczne. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę wziął pod uwagę, przede wszystkim, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 i jej uzasadnienie. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o wydanie zezwolenia nie stanowi informacji publicznej, to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu nie mogło dojść ani do udostępnienia żądanej informacji, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej w trybie art.16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Z pisma organu z dnia [...] skierowanego do skarżącego wynika informacja, że żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] (data wpływu [...]) dotyczy informacji nie będącej informacją publiczną i dlatego też, rozstrzygnięcie żądania następuje w formie zwykłego pisma. W konsekwencji, sąd uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że niniejsza skarga jest niezasadna i na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.