II OSK 256/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.L. i J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2208/13 w sprawie ze skargi I.L. i J.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie I. odrzuca skargę kasacyjną J.L., II. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, III. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz I.L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, IV. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. solidarnie na rzecz I.L. oraz J.L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2208/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.L. i J.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie przed właściwymi organami administracji publicznej różnego szczebla wydano szereg rozstrzygnięć administracyjnych, które następnie były eliminowane z obrotu prawnego w trybie działań nadzorczych lub na mocy orzeczeń sądu administracyjnego. Ostatecznie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania I. i J.L. oraz odwołania Spółdzielni [...] w W. w likwidacji, zwanej dalej "Spółdzielnią", od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. nr [...] udzielającej B.T. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z trzema lokalami mieszkalnymi, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że na ostatnim etapie postępowania sądowoadministracyjnego na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 774/07, została uchylona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego z trzema lokalami mieszkalnymi wraz z częściami dobudowanymi, znajdującego się na terenie przedmiotowej nieruchomości. W orzeczeniu tym wyjaśniono, że po wyroku z dnia 12 sierpnia 2004 r. oraz wyroku NSA z dnia 19 maja 2005 r. organy nadzoru budowlanego zobowiązane były prowadzić postępowanie w oparciu o przepisy art. 37, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem Sądu organy naruszyły prawo, gdyż zamiast umorzyć postępowanie, winny wydać decyzję merytoryczną. Jednocześnie Sąd ten zobowiązał organy administracji publicznej do zbadania m.in. kwestii murowanego ogrodzenia, przybudówki wiaty oraz wszystkich przesłanek zawartych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponownie rozpatrując odwołanie I.L. i J.L. oraz Spółdzielni organ odwoławczy utrzymał decyzję pierwoszinstancyjną w mocy. Motywując zajęte stanowisko Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Zastępca Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 1985 r. znak: [...] zatwierdził plan realizacyjny osiedla [...] i udzielił A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę 54 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, w tym na realizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. Integralną część tej decyzji stanowi projekt architektoniczno-budowlany zamienny domu jednorodzinnego przy ul. [...] w W., opracowany przez inż. mgr arch. P.M., zatwierdzony przez ww. organ administracji architektoniczno-budowlanej na wniosek - podanie z dnia 7 września 1992 r. znak: [...] opatrzony pieczęcią Urzędu i opisany jako załącznik do decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. Pomimo braku pozwolenia na prowadzenie robót B.T. realizowała budowę. W związku z tym Burmistrz Gminy Warszawa Wawer decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1994 r. zarządził wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych przy samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego ze względu na samowolny charakter ich prowadzenia, nakładając jednocześnie obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej z orzeczeniem technicznym stanu wykonanego oraz projektu technicznego planowanej rozbudowy akceptowanego przez Spółdzielnię A. w W. i dziennika budowy. Następnie ww. organ administracji publicznej decyzją z dnia [...] września 1994 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania działki o nr ewid. [...] oraz wydania pozwolenia na dokończenie samowolnie rozpoczętej rozbudowy budynku mieszkalnego na tym terenie. B.T. nie respektując powyższego orzeczenia administracyjnego, dokończyła budowę przedmiotowego obiektu w stopniu umożliwiającym oddanie go do użytku. Powyższy obiekt został zgłoszony do użytkowania przez Spółdzielnię w dniu 30 grudnia 1994 r. na wniosek B.T. W dniu [...] grudnia 1997 r. Burmistrz Gminy Warszawa-Wawer wydał decyzję nr [...], którą udzielił Spółdzielni pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolno stojącego, z czterema odrębnymi lokalami mieszkalnymi, zrealizowanego na terenie przedmiotowej nieruchomości. Na wniosek właścicieli sąsiednich budynków od 1999 r. prowadzone były przez organy administracji publicznej i sąd administracyjny postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, w których zapadło kilka decyzji i wyroków. Ostatecznie w wyroku z dniu 12 sierpnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3972/03, WSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Wawer nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku, a skarga kasacyjna na ten wyrok została oddalona wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2005 r. OSK 1672/04. W ocenie organu odwoławczego trafnie objęto niniejszym postępowaniem również elementy budynku w postaci murowanej przybudówki i wiaty garażowej. Powyższe wynika z wyroku NSA w Warszawie z 18 września 1996 r. IV SA 581/96. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowej wiaty nie można traktować jako osobny obiekt, gdyż stanowi z budynkiem całość techniczno-użytkową, a jej konstrukcja zakotwiczona jest na dwóch ścianach budynku mieszkalnego i na dwóch słupach od frontu. W związku z samowolnym charakterem prowadzenia przez inwestora robót budowlanych w zakresie nieobjętym projektem budowlanym dokonano stosownej analizy pod kątem sprawdzenia występowania w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w przepisach art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w brzmieniu znowelizowanym, co zostało wskazane w wyrokach sądowych. Zgodnie z zapisem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r., przedmiotowy budynek znajduje się w obszarze o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Tak więc nie narusza on ustaleń powyższego planu. A zatem w niniejszym przypadku nie zaistniała przesłanka z pkt 1 ust. 1 art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obligująca organ do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części. W kwestii przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ wskazał, że główny zarzut skarżących dotyczył "niezgodnej z normami ww. rozporządzenia odległość pomiędzy budynkami skarżących a budynkiem przy ul. [...] w W.". Do powyższej kwestii odnosi się znajdująca się w aktach sprawy przedłożona przez inwestora przy piśmie z dnia 14 lutego 2006 r. "Ocena techniczna oraz inwentaryzacja budowlana z opinią o zgodności wykonanych robot z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i polskimi normami", sporządzona przez mgr inż. A.B. Z dokumentacji tej wynika, że sporny budynek mieszkalny "wybudowany jest prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz Polskimi Normami i nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem". Odnosząc się zaś do przeciwstawnej opinii złożonej przez likwidatora Spółdzielni pn. "Opinia techniczna dotycząca stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania terenu - nieruchomości gruntowych obejmujących działki nr ewid. [...] (dawniej [...]),[...] (dawniej [...]) i [...] (dawniej [...]) - położonych w W. przy ul. [...],[...] i [...]", organ wskazał, że w sprawie wszystkie obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 1985 r. znajdowały się na jednej, niepodzielonej prawnie działce o nr ewid. [...]. Następnie po zatwierdzeniu decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-Wawer nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. projektu podziału tej działki wyodrębniona została m.in. działka o nr ewid. [...] zabudowana trzema budynkami, która na wniosek Spółdzielni została podzielona prawnie na trzy działki o nr ewid. [...],[...], [...] na mocy decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Wawer nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. W tym czasie przedmiotowy budynek był już zrealizowany (a więc usytuowany) i użytkowany na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Wawer z dnia [...] grudnia 1997 r. Z faktu dokonania zabudowy nieruchomości zarówno przez B.T., jak i przez I. i J.L. oraz L. S. przed jej podziałem na odrębne działki budowlane wynikają istotne konsekwencje w sferze Prawa budowlanego. W szczególności, do obiektów budowlanych wybudowanych na tej nieruchomości nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone zarówno w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 1980 r., jak i obecnie obowiązujące przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślenia wymaga, że powyższe stanowisko bez zastrzeżeń zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., wskazując jednocześnie, iż formalny podział działki to podział prawny, a ten nastąpił z datą wydania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Wawer z dnia [...] czerwca 1998 r. W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie pogląd zaprezentowany w ocenie technicznej autorstwa mgr inż. G.K. oraz mgr inż. T.W., iż budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. stanowi realne niebezpieczeństwo dla mieszkańców budynku przy ul. [...] w W. z uwagi na zagrożenie pożarowe. Jakkolwiek do tego opracowania została załączona opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej sporządzona w maju 1999 r. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - mł. bryg. inż. Z.W., to jednak opiniodawca wskazał w niej, że nieznana jest mu odporność ogniowa ściany znajdującej się od strony z działką położoną przy ul. [...] w W. W materiale dowodowym znajduje się również opinia oraz ekspertyza, które zostały sporządzone przez dwóch niezależnych rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Z opracowań tych wynika zaś, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. ze wszystkimi częściami, nie stanowi zagrożenia dla życia i otoczenia, w tym budynków sąsiednich przy ul. [...] i przy ul. [...] w W. Przedmiotowy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, ani nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. A zatem nie zachodzi konieczność wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami w zakresie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Analiza ta wykazała, że od strony północnej w budynku przy ul. [...] w W. zastosowana jest ściana oddzielenia ogniowego klasy 2-godzinnej odporności ogniowej, co zwalnia z zachowania odległości 8,00 m. Jest to ściana bez otworów okiennych. W związku z tym odległość wynosząca 7,50 m od ściany budynku przy ul. [...] w W. jako większa niż 50% z 10,00 m spełnia wymogi § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), zwanego dalej także "rozporządzeniem z dnia 3 lipca 1980 r." i nie stanowi zagrożenia. Od strony wschodniej ściana zewnętrzna budynku przy ul. [...] w W. na odcinku o długości 7,65 m jest ścianą murowaną pełną i spełnia wymogi przepisów. Pozostała część ściany o długości 11,73 m posiada otwory okienne. Odległości od budynku przy ul. [...] w W. są różne ze względu na nieregularne kształty budynków i wynoszą od 7,73 m do 8,75 m. Tam, gdzie występuje odległość 7,73 m istnieje jedno okno w ścianie sąsiedniego budynku przy ul. [...] w W. na poziomie parteru. Na tym odcinku znajduje się mur ogrodzeniowy o wysokości 1,80 m, usytuowany w obecnej granicy działek, wykonany z cegły otynkowanej, który jest dodatkowym zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej. Według rzeczoznawcy zmniejszenie odległości do 7,73 m, spowodowane wykonaniem docieplenia ścian zewnętrznych obu budynków, jest odstępstwem nieistotnym i nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Wobec tego podnoszony przez strony skarżące zarzut naruszenia § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji także art. 5 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie znajduje uzasadnienia. Dalej organ zauważył, że w opinii mgr inż. W.R. - biegłego sądowego ds. geodezji i kartografii z dnia 11 marca 2008 r. zawarte jest stwierdzenie, że: "Wody opadowe z budynku (przybudówki) [znajdującego się przy ul. [...] w [...] są odprowadzane do studzienki znajdującej się na działce nr [...]". W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, brak jest podstaw do nakazania rozbiórki w trybie przepisów art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak również brak jest podstaw do nakazania w trybie art. 40 tej ustawy wykonania jakichkolwiek zmian lub przeróbek w tym budynku. Postępowanie wyjaśniające wykazało, zdaniem organu, że budowa tych części budynku nie spowodowała naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Reasumując, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Tezy przedstawione w opinii technicznej autorstwa mgr inż. G.K. oraz mgr inż. T.W. nie mogły zostać uwzględnione przez organ odwoławczy, ponieważ opierają się na błędnym założeniu, że przed realizacją przedmiotowej inwestycji dokonano podziału terenu na poszczególne działki, co zostało wykazane powyżej. Skargę na powyższą decyzję wnieśli I.L. i J.L. zarzucając jej naruszenie: własności prywatnej skarżących, postanowień zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77, 80, 107 k.p.a., konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2853/11, którego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tego Sądu organ był związany, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy "Oceny technicznej oraz inwentaryzacji budowlanej z opinią o zgodności wykonanych robot z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i polskimi normami", sporządzonej przez posiadającego uprawnienia budowlane i legitymującego się przynależnością do Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów A.B., wynika, że budynek mieszkalny znajdujący się na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. "wybudowany jest prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz Polskimi Normami i nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem". Następnie Sąd podzielił pogląd organu, że wszystkie obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 1985 r. znajdowały się na jednej, niepodzielonej prawnie działce o nr ewid. [...], natomiast po zatwierdzeniu decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-Wawer z dnia [...] marca 1997 r. projektu podziału tej działki wyodrębniona została m.in. działka o nr ewid. [...] zabudowana trzema budynkami, która na wniosek Spółdzielni została podzielona prawnie na trzy działki o nr ewid. [...],[...],[...] na mocy decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Wawer z dnia [...] czerwca 1998 r. W tym czasie przedmiotowy budynek był już zrealizowany i użytkowany na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Wawer z dnia [...] grudnia 1997 r. Jak słusznie stwierdził organ, z faktu dokonania zabudowy nieruchomości zarówno przez B.T., jak i przez I. i J. L. oraz L. S. przed jej podziałem na odrębne działki budowlane wynikają istotne konsekwencje w zakresie Prawa budowlanego, ponieważ do obiektów budowlanych wybudowanych na tej nieruchomości nie mogą mieć zastosowania normy odległościowe określone zarówno w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 1980 r., jak i obecnie obowiązujące przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowisko takie zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r.; wskazano, iż formalny podział działki to podział prawny, który nastąpił z datą wydania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Wawer z dnia [...] czerwca 1998 r. Ze znajdujących się w materiale dowodowym opinii oraz ekspertyzy, wynika że budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. ze wszystkimi częściami, nie stanowi zagrożenia dla życia i otoczenia, w tym budynków sąsiednich przy ul. [...] i przy ul. [...] w W., nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, ani nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. A zatem nie zachodzi konieczność wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami w zakresie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Podzielić należy zatem pogląd organu, że istnienie i sposób usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co pozwoliło na wykluczenie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co oznacza, że nie ma podstaw do nakazania rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 i 2 ww. ustawy, jak również brak jest podstaw do nakazania w trybie art. 40 tej ustawy wykonania jakichkolwiek zmian lub przeróbek w tym budynku. Słusznie również organ uznał, że wykluczenie przesłanek do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części i wykazana zgodność zrealizowanego obiektu z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy, a także stwierdzenie na podstawie zebranego materiału dowodowego zdatności obiektu do użytkowania, pozwoliło na rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane 1974 r. Powyższe skutkowało zatem, jak zaznaczono, oddaleniem skargi na mocy art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli I.L. i J.L. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, który organ ustalił w sprawie, bez wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a w szczególności bezkrytyczne przyjęcie, że ekspertyzy, które zostały sporządzone przez dwóch niezależnych rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, wynika, że budynek przy ul. [...] w W. ze wszystkimi częściami, nie stanowi zagrożenia dla życia i otoczenia, oraz że zadaszenie wiaty pomiędzy przybudówką, a bramą wjazdową należy potraktować jako roboty wykończeniowe i winny być objęte jednym postępowaniem, co doprowadziło do przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a nadto do niedokonania właściwej kontroli, powodując tym samym naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a.; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 131 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji do stanowiska wyrażonego w pismach skarżących, przede wszystkich w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r., podczas gdy uwzględnienie treści pisma i wniosków w nim zawartych spowodowałoby uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2008 r. udzielającej B.T. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z trzema lokalami mieszkalnymi, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych w skardze orzeczeń wydanych przez organy administracji, pomimo faktu ponownego niezastosowania się przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1639/10 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2853/11 w przedmiocie konieczności ustosunkowania się przez organ administracji do opinii technicznej dotyczącej stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania terenu - nieruchomości gruntowych obejmujących działki nr ewid. [...],[...] i [...], położonych w W. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], sporządzonej w sierpniu 2007 r. przez mgr inż. G.K. i mgr inż. T.W.; d) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli wydania przez organ decyzji na skutek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji ustalonego przez organ stanu faktycznego, który był niezgodny ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęcie, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. "wybudowany jest prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi oraz Polskimi Normami i nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem"; e) "art. 151 § 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., 10 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 78 k.p.a poprzez oddalenie skargi mimo nieustalenia w postępowaniu administracyjnym przez organ wszystkich okoliczności w sprawie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz wniosków dowodowych składanych przez skarżących w szczególności w uznanie, że opinia pożarowa znajdująca się w aktach sprawy jest prawidłowa pomimo tego, że powołuje ona przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie winno mieć zastosowanie rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 5 ust. 2, art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 40, art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z § 12 ust. 1 i ust. 2, § 13 ust. 1 i ust 2, § 14, § 15 ust. 1, 2, 3, § 18, § 169 ust. 1, 2, 3, 4, § 278 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że budynek mieszkalny z trzema lokalami mieszkalnymi, znajdujący się na terenie nieruchomości przy ul. [...] winien uzyskać pozwolenie na użytkowanie, podczas gdy budynek wybudowany przez B.T. nie zachowuje należytej odległości pomiędzy budynkami sąsiadującymi, ponadto powoduje zagrożenie pożarowe oraz narusza uzasadniony interes skarżących w szczególności w zakresie odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku przy ul. [...] od strony granicy działki bezpośrednio na grunt skarżących, ponadto ściany przybudówki oraz samowolnie wybudowanej wiaty stoją w ostrej granicy z działką skarżących oraz ograniczają dopływ światła dziennego; b) art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 40, art. 42 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z § 213 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej i błędne uznanie, że znajdujące się we fragmencie ściany elewacji wschodniej budynku wykusze okienne podwieszone nad parterem, z uwagi na fakt, że zostały obłożone okładziną drewnianą, zabezpieczoną środkiem ognioochronnym nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia w aspekcie § 213 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. (obecnie § 231 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.), podczas gdy przepis § 213 przedmiotowego rozporządzenia, na który powołuje się organ, dotyczy piecyków gazowych lub elektrycznych zamontowanych w łazienkach, a nie ścian elewacji budynku; c) art. 3 ust. 2 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące brakiem udzielenia skarżącym ochrony prawnej przy zagospodarowaniu nieruchomości położonej przy [...] w W. przez B.T., która to powoduje zagrożenie pożarowe oraz narusza uzasadniony interes skarżących w szczególności w zakresie odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku przy ul. [...] od strony granicy działki bezpośrednio na grunt skarżących, ponadto ściany przybudówki oraz samowolnie wybudowanej wiaty stoją w ostrej granicy z działką skarżących. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną zawarli argumenty na poparcie zasadności podniesionych podstaw kasacyjnych. Pismem z dnia 7 listopada 2016 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona przez oboje skarżących. Jednakże środek odwoławczy wniesiony przez J.L. podlegał odrzuceniu. Stosownie do normy art. 178 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuci skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Natomiast, zgodnie z normą art. 180 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuci skargę kasacyjną, gdy winna ona była zostać odrzucona przez wojewódzki sąd administracyjny. Przepis art. 177 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. A w sprawach w których skargę oddalono uzasadnienie sporządza się na wniosek strony (art. 141 § 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że w przypadku wyroku oddalającego skargę wniesienie skargi kasacyjnej możliwe jest po uprzednim złożeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia. Brak takiego wniosku zamyka stronie drogę do zaskarżenia orzeczenia. W niniejszej sprawie wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku i jego doręczenie złożyła jedynie skarżąca. Z treści wniosku nie wynika, by działała również w imieniu skarżącego. W tej sytuacji wniesienie przez skarżącego skargi kasacyjnej mimo niezłożenia w tym zakresie wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 16 października 2014 r. spowodowało, że wywiedziony przez skarżącego środek odwoławczy należało uznać za niedopuszczalny. Powyższe skutkowało odrzuceniem skargi kasacyjnej J.L. jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Natomiast skarga kasacyjna wywiedziona przez skarżącą spełnia wszystkie wymogi formalne, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do jej merytorycznego rozpoznania. W związku z tym, że Sąd odwoławczy nie dostrzegł w niniejszej sprawie żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., to stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. opisany w pkt 1 ppkt b i częściowo w pkt 1 ppkt a petitum skargi kasacyjnej. Przepis ten wskazuje jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę do uchylenia kontrolowanego orzeczenia wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zasadniczo może to mieć miejsce m.in. w sytuacji gdy sąd nie wskaże i nie wyjaśni podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem oprócz stron jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej, gdy ewentualnie zażąda tego, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, strona postępowania (porównaj: wyrok NSA z 13.01.2016 r. II GSK 847/14 publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji uchybił ww. przepisowi, albowiem nie wypowiedział się co do wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy. Zauważyć należy, że sprawa niniejsza toczy się już co najmniej od kilkunastu lat i w tym czasie zostało wydanych szereg decyzji i wyroków. W orzeczeniach tych zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i wojewódzki sąd administracyjny zawarły szereg ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, którymi to ocenami i wskazaniami, stosownie do normy art. 153 p.p.s.a., organy których działanie było przedmiotem zaskarżenia i sądy są związane. I tak w wydanych uprzednio wyrokach uznano, że przedmiotowe postępowanie oprócz budynku mieszkalnego ma obejmować również wiatę, ogrodzenie i przybudówkę (zobacz: wyroki WSA wydane w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 774/07 i 7/IV SA 3972/03). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd pierwszej instancji w ogóle te kwestie rozważał. Podkreślenia wymaga, że skarżący poruszyli kwestię przybudówki i wiaty w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r., jednakże powyższe zostało przez Sąd pominięte. Tymczasem w toku całego postępowania skarżący niejednokrotnie akcentowali, w tym także i w skardze wniesionej do sądu, problem spływu wód opadowych z dachu wiaty na ich działkę. Natomiast organ odwoławczy, powołując się na stanowisko biegłego sądowego powołanego przez prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga Południe ([...]) podniósł jedynie, że wody opadowe z budynku (przybudówki) odprowadzona są do studzienki znajdującej się na działce nr [...]. Brak jest jednakże rozważań co do kwestii odprowadzania tych wód z dachu wiaty. Nadto ani organ ani Sąd nie ustosunkowali się do kwestii murowanego ogrodzenia w kontekście § 278 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r. Za usprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (wadliwie wskazany w skardze kasacyjnej jako art. 151 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co należało uznać za oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a. opisany w pkt 1 ppkt e petitum skargi kasacyjnej. W stosunku do samowoli budowlanej jaka miała miejsce w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. A zatem aktualny jest tryb postępowania określony w tej ustawie, tj. art. 37, 40 i 42, przy czym stosowanie art. 40 i 42 ma miejsce wówczas gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu uzasadniają nakaz rozbiórki od zaistnienia określonych w ich treści przesłanek. A zatem kwestie te winny być przedmiotem wnikliwej analizy. W aktach sprawy znajdują się trzy opinie dotyczące zagadnienia zagrożenia pożarowego samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego wraz z obiektami towarzyszącymi. Niesporne w sprawie jest, co zostało przecież przesądzone w poprzednich wydanych w sprawie wyrokach, iż do obiektów budowlanych wybudowanych na przedmiotowej działce co do zasady zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. A skoro tak, to znajdujące się w aktach sprawy opinie i ekspertyzy winny brać pod uwagę przepisy tego rozporządzenia. Tymczasem analizując kwestie pożarowe st. bryg. inż. B.B. w swojej opinii odniósł się do wymagań rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co czyni ją nieprzydatną w sprawie. To samo dotyczy opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych Z.W., załączonej do opinii technicznej autorstwa T.W. i G.K. W tej sytuacji pozostała opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych M.B. Oceniając materiał dowody w kwestii ochrony przeciwpożarowej, a więc również i tę opinię, organ uznał, iż jest ona bardziej wiarygodna. Powyższe oznacza, że ocena tego dowodu nie została przez organ dokonana w sposób odpowiadający art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji uchybia także zasadzie wynikającej z art. 8 k.p.a. Samo tylko podzielenie ustaleń dokonanych przez tego rzeczoznawcę nie jest równoznaczne z dokonaniem oceny tego dowodu, zwłaszcza, że kwestia zagrożenia pożarowego związana z zabudową na działce sąsiedniej jest przez skarżącą w toku całego postępowania mocno akcentowana. Zatem wyjaśnienie tej kwestii wymaga należytej i wyczerpującej oceny. Przy czym należy mieć na uwadze, że w sytuacji powzięcia wątpliwości organ może, gdy uzna to za konieczne, a w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, bez kontroli czy dowody w postaci opinii i ekspertyzy zostały przez organ odwoławczy ocenione w sposób wyczerpujący, ograniczył się do zaakceptowania ich wniosków końcowych. Nadto Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organy w wydanych decyzjach skupiły się na budynku mieszkalnym, a marginalnie potraktowały pozostałe obiekty budowlane. Tymczasem obiekty te winny być także przedmiotem pogłębionej analizy, w tym w kontekście podnoszonego przez skarżącą niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast twierdzenia, że Sąd nie dostrzegł, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 9, 10 i 78 k.p.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje nawet na czym to naruszenie miałoby polegać. Powyższe naruszenie przepisów postępowania stało się przyczyną uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego i w konsekwencji uchylenia zaskarżonego wyroku. Natomiast pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Za uzasadniony nie mógł zostać uznany zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w pkt 1 ppkt d, albowiem samo zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji oceny organu, iż budynek został wybudowany prawidłowo, nie stanowi naruszenia ww. przepisu. Tak samo należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w sposób opisany w pkt 1 ppkt c petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżących Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wykonaniu wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1639/10 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VII SA/Wa 2853/11 ustosunkował się do opinii autorstwa G.K. i T.W., przedłożonej przez Spółdzielnię (patrz str. 7 decyzji). A to, że stanowisko tam zawarte nie zostało przez organy, a następnie Sąd, podzielone nie mogło zostać uznane za naruszenie ww. przepisów. Podkreślić bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1639/10, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. nakazali ustosunkowanie się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów, w tym opinii autorstwa G.K. i T.W., nie przesądzając jednakże kierunku rozstrzygnięcia. Z powodu przyczyny wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego oraz wad postępowania przed organem odwoławczym zasadniczo za przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Godzi się jedynie zauważyć, że kwestia braku podstaw do zastosowania w sprawie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. oraz data w jakiej nastąpił formalny podział działki nr [...] zostały już przesądzone chociażby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1639/10, a zgodnie z treścią art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe nie oznacza jednakże, że w pozostałych kwestiach przepisy ww. rozporządzenia nie będą miały zastosowania. W odniesieniu zaś do zarzutów sformułowanych w pkt 2 ppkt a) i b) petitum skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zwrócić tylko należy uwagę na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 (opubl. ONSAiWSA z 2014r., nr 6, poz. 89), zgodnie z którą "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota przedmiotowej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., co uzasadniało rozpoznanie skargi. W ocenie Sądu opisane powyżej wady procesowe postępowania polegające na naruszeniu wymienionych wyżej przepisów k.p.a. odnoszą się także do kontrolowanej w sprawie decyzji. A zatem naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione w tym uzasadnieniu rozważania i w przypadku ewentualnej potrzeby przeprowadzenia dodatkowych czynności, w tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej, winien rozważyć, gdy uzna to za potrzebne, możliwość zastosowania art. 136 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż ponowna ocena winna dotyczyć wszystkich obiektów będących przedmiotem samowoli budowlanej w tej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 2 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt III sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy, a o kosztach postępowania sądowego (punkt IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a.