I SAB/Wa 136/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi D. Spółki jawnej w G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania sprawy o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej D. Spółki jawnej w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. sp. j. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie ponownego ustalenia odszkodowania za nieruchomość dekretową [...] przy ul. [...]. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 7, art. 8, art. 12, art. 13, art. 53 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 81, poz. 94, zm. Dz. U. z 1973 r. Nr 48, poz. 282), ustalił na rzecz F.W. (właściciela nieruchomości) odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. "Nieruchomość w [...] Nr [...] o pow. [...] m2" na łączna kwotę [...] zł, w tym za grunt – [...] zł, za zabudowania – [...] zł, za rośliny –[...] zł. Po rozpatrzeniu wniosku I. W. (spadkobiercy F. W.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania I. W., decyzją z dnia [...] znak: [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...]. Decyzja ta wpłynęła do Urzędu [...] w dniu [...]. Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. J. B. – pełnomocnik I. W. i D. sp. j. (nabywcy części roszczenia o odszkodowanie za nieruchomość przy ul.[...]), wezwał Prezydenta [...] do wydania z urzędu nowej decyzji ustalającej odszkodowanie za dawną nieruchomość dekretową zabudowaną, położoną w [...] przy ul. [...]. W piśmie tym podniesiono, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra nieważności poprzedniej decyzji z [...] ustalającej odszkodowanie, nie ma przeszkód, by nową decyzję wydać w ustawowym terminie 1 miesiąca od daty ostateczności decyzji stwierdzającej nieważność, kiedy to powstała potrzeba wydania nowej decyzji ustalającej odszkodowanie. Powyższe pismo wpłynęło do organu w dniu 18 listopada 2013 r. W odpowiedzi, Prezydent [...] poinformował, że akta sprawy zostały przekazane Wojewodzie [...] w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Podał, że akta nie zostały jeszcze zwrócone, podjęcie zaś dalszych czynności zmierzających do zakończenia postępowania będzie możliwe po zwrocie akt. Pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. pełnomocnik I. W. i D. sp. j. wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Powyższe zażalenie wpłynęło do Urzędu [...] w dniu 9 grudnia 2013 r. Przy piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (poprzednio: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) zwrócił do Urzędu [...], Biuro Gospodarki Nieruchomościami, akta dotyczące nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (jako załącznik wymienił: "1 teczka opisana jako: [...], Akta prawa własności hip.[...]"). Minister poinformował jednocześnie, że nie wpłynęła skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na jego decyzję z dnia [...]. Powyższe pismo wpłynęło do Urzędu [...] w dniu 13 stycznia 2014 r. Przy piśmie z dnia 16 stycznia 2014 r. Prezydent [...] przekazał Wojewodzie [...] zażalenie I. W. i D. sp. j. na bezczynność. Organ wyjaśnił, że akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Wojewodzie [...] w dniu 22 listopada 2012 r. w związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...]. Wskazał, że do dnia sporządzenia pisma akta te nie zostały zwrócone. Brak akt uniemożliwia podjęcie czynności zmierzających do wydania decyzji przez Prezydenta [...]. Jako załączniki do powyższego pisma organ wymienił: zażalenie oraz plik. dok. 1t. Pismem z dnia 17 lutego 2014 r. D. sp. j. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie ponownego ustalenia odszkodowania za dawną nieruchomość dekretową [...] przy ul. [...]. Skarżąca Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji przez kilka miesięcy. Wniosła o nakazanie organowi wydania decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu i ewentualnie – w przypadku wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi – o umorzenie postępowania i zasądzenie zwrotu kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie tym organ przyznał, że "akta własnościowe przekazane do [...] Urzędu Wojewódzkiego zostały zwrócone przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w dniu 13-01-2014 r." (str. 1). W innym miejscu odpowiedzi na skargę organ stwierdził: "brak akt uniemożliwia nam podjęcie czynności zmierzających do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej przez Prezydenta [...]" (str. 2). Ponadto organ poinformował Sąd, że "akta sprawy zostaną przekazane do Sądu po zwrocie z [...] Urzędu Wojewódzkiego". Wśród załączników do odpowiedzi na skargę organ wymienił m. in. "akta własnościowe ([...] poz. [...])", które przekazał Sądowi wraz ze skargą. W dniu 15 października 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika skarżącej, w którym uzupełnia on argumentację zawartą w skardze. W piśmie tym wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem brak akt wynikły z ich przekazania do innego organu nie jest przeszkodą nieusuwalną. Organ może bowiem w takim przypadku albo przed przekazaniem akt skopiować sobie niezbędną część akt, lub też w terminie późniejszym wypożyczyć je od innego organu lub sądu. Podniesiono ponadto, że niniejsza sprawa ustalenia odszkodowania rozpatrywana jest już obecnie po raz drugi, a skarżąca nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego decyzją z [...]. W tej sytuacji brak jest podstaw, by sprawę uznać za szczególnie skomplikowaną w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Dostrzegając powyższe zauważyć w szczególności należy, że rozpoznawana skarga na bezczynność dotyczy działania Prezydenta [...] w sprawie ponownego ustalenia odszkodowania za nieruchomość dekretową [...] przy ul. [...] (a to na skutek stwierdzenia nieważności ostateczną decyzją, decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] znak: [...] wydanej na podstawie art. 7, art. 8, art. 12, art. 13, art. 53 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 81, poz. 94, zm. Dz. U. z 1973 r. Nr 48, poz. 282)). Skarga ta należy więc do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nadto, wskazać trzeba, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca Spółka stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpała tryb zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć natomiast należy, iż celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wskazać też trzeba, iż bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wskazać zatem wypada, iż zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 35 § 5 k.p.a.). Niedotrzymanie przez organ terminu wynikającego z cyt. przepisów na załatwienie sprawy oznacza jego bezczynność. Podkreślić przy tym trzeba, iż z treści przytoczonych regulacji prawnych wynika zakaz dla organu nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W rozpoznawanej sprawie Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa; nie rozpoznał sprawy do dnia wyrokowania i nadal pozostaje w zwłoce. Organ ten, pomimo wydania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji z dnia [...] znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] znak: [...], nie wydał bowiem "nowego" rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. "Nieruchomość w [...] Nr [...] o pow. [...] m2". Wskazana decyzja z dnia [...] Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest ostateczna (została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania) i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, a to wywołało konieczność ponownego wydania orzeczenia w kwestii odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w [...] (w miejsce poprzedniej decyzji z dnia [...]), na podstawie obowiązującego art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518), na zasadzie art. 233 tej ustawy. Stwierdzenie nieważności aktu powoduje bowiem ten skutek, iż sprawa załatwiona aktem unieważnionym, powraca do stanu sprzed wydania unieważnionego orzeczenia, wymaga zatem ponownego załatwienia, i taka też sytuacji wystąpiła w niniejszej sprawie, a właściwym do rozpatrzenia tej sprawy jest Prezydent [...]. Sąd zaznacza przy tym, iż analiza akt sprawy nie wykazała, aby niezałatwienie sprawy w terminie było wynikiem czynności, czy zdarzeń niezależnych od organu. Sąd zauważa także, iż również brak akt administracyjnych nie może stanowić usprawiedliwienia dla niepodejmowania przez organ czynności zmierzających do wydania decyzji merytorycznej. W kontekście tej ostatniej okoliczności dostrzec trzeba, iż akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości, które organ przekazał Wojewodzie [...] w dniu 22 listopada 2012 r., w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...], po wykorzystaniu zostały przekazane do Urzędu [...] w dniu 13 stycznia 2014 r. (przy piśmie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 stycznia 2014 r.). Tymczasem Prezydent [...] na żadnym etapie sprawy – ani przed, ani po otrzymaniu tych akt własnościowych – nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, tłumacząc się brakiem akt. Argumentacja ta, powtórzona w odpowiedzi na skargę, jest mało wiarygodna (i niespójna), ponieważ organ od dnia 13 stycznia 2014 r. dysponował aktami, a nadal -również i po tej dacie- tłumaczył się ich brakiem. Co więcej, Prezydent [...] wraz ze skargą D. sp. j. przekazał Sądowi akta sprawy; wskazał, że akta własnościowe przekazane do [...] Urzędu Wojewódzkiego zostały zwrócone przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w dniu 13 stycznia 2014 r., wymienił je jako załącznik do odpowiedzi na skargę, a jednocześnie brak rozstrzygnięcia sprawy tłumaczył brakiem tychże akt i zapewnił, że przekaże je do Sądu po ich zwrocie z [...] Urzędu Wojewódzkiego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że akta administracyjne przekazane przez organ wraz ze skargą na bezczynność, stanowiące 1 teczkę, opisaną na okładce "[...] Akta prawa własności hip.[...]", to dokładne te same akta, które Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił Prezydentowi [...] przy piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r. Świadczy o tym opisanie w powyższym piśmie przekazywanych akt jako: "1 teczka opisana jako: [...]. Akta prawa własności hip.[...]". Także analiza treści decyzji Ministra z dnia [...] wskazuje, że organ ten orzekał na podstawie dokumentów znajdujących się w omawianych aktach własnościowych. Z powyższych względów Sąd nie dał wiary wewnętrznie sprzecznym wyjaśnieniom organu, iż brak akt sprawy uniemożliwiał i w dalszym ciągu uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej w niniejsze sprawie, w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Sąd stwierdza także, iż rację ma strona skarżąca podnosząc, że od dnia wydania ostatecznej decyzji Ministra z dnia [...] (uchylającej decyzję organu I instancji i stwierdzającej nieważność decyzji z [...] ustalającej odszkodowanie) i doręczenia jej właściwemu organowi (co nastąpiło 22 sierpnia 2013 r.), rozpoczął bieg termin na załatwienie sprawy odszkodowania. Co najmniej zaś od czasu zwrotu akt własnościowych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, organ ten (tj. Prezydent [...]) nie miał powodów, by nie przystąpić do rozpoznania tej sprawy. Jednocześnie Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż co do zasady brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, by być w posiadaniu albo samych akt albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. W takiej sytuacji organ powinien wystąpić do sądu lub właściwego organu, w którego dyspozycji pozostają akta administracyjne, z wnioskiem o ich czasowe wypożyczenie w celu niezwłocznego rozpoznania sprawy lub też skopiowania tychże akt (por wyroki: NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1503/10, WSA w Kielcach z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Ke 43/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, niespornie Prezydent [...] na skutek ww. decyzji Ministra z dnia [...] obowiązany był do wydania aktu w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Sprawa ta, dotycząca ponownego ustalenia odszkodowania za nieruchomość dekretową, winna być załatwiona w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., tj. w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, iż termin ten nie został zachowany, nawet przy założeniu, że rozpoczął swój bieg od dnia otrzymania przez Prezydenta [...] akt tej sprawy wraz z informacją, iż decyzja stwierdzająca nieważność nie została zaskarżona do Sądu administracyjnego. Jednocześnie stwierdzić należy, iż bierne oczekiwanie na zwrot akt sprawy, nie może tłumaczyć zwłoki organu w jej załatwieniu. Brak akt administracyjnych w związku z ich przekazaniem innych organom administracji nie jest też okolicznością tego rodzaju, o której mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Określone w art. 35 § 5 k.p.a. okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności, muszą mieć bowiem charakter proceduralny, a nie faktyczny i muszą być niezależne od organu. Brak akt administracyjnych nie jest zaś taką okolicznością. Przy czym, na krytyczną ocenę zasługuje nie tylko brak aktywności organu w pozyskaniu akt własnościowych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, ale także brak jakiejkolwiek innej aktywności procesowej Prezydenta [...] w tej sprawie. Jedynymi czynnościami, jakie organ ten podjął, a które w najmniejszym stopniu nie miały na celu rozpoznania sprawy, było udzielenie pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. odpowiedzi na wezwanie do wydania nowej decyzji z dnia [...] oraz ustosunkowanie się pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. do zażalenia na bezczynność. Takie działanie organu, a właściwie zaniechanie, nie zasługuje na ochronę prawną. W efekcie Sąd przyjął, iż postawiony w skardze zarzut bezczynności jest uzasadniony. Stąd też Sąd uwzględniając skargę, zobowiązał organ do załatwienia sprawy. Wyznaczając termin dwóch miesięcy, Sąd miał na uwadze zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak i realną możliwość jej załatwienia przez organ we wskazanym terminie. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż pomimo stwierdzonego przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], niewątpliwie jest naganna, lecz nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd miał bowiem na względzie datę wpływu do organu akt własnościowych (13 stycznia 2014 r.), a także znaną Sądowi z urzędu okoliczność prowadzenia dużej liczby tego typu postępowań – która wprawdzie nie uchyla obowiązku stosowania się organu do ustawowych terminów załatwiania sprawy, lecz z pewnością czyni praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ich zakończenia przywidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych powodów Sąd uznał, że zaistniała bezczynność organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych orzeczono jak w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis stały od skargi w wysokości 100 zł.