II SA/Wr 485/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia ... w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żmigród dla obszaru gminy w granicach administracyjnych I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części 18. Zasady Ochrony Dziedzictwa i Krajobrazu Kulturowego we fragmencie "uzgodniony z właściwym konserwatorem zabytków" zawartym w pkt 16.IV ppkt 4; ponadto w zakresie rysunku studium odnośnie terenów RP oraz tabeli nr 16.IV. Liczba jednostek terenowych poszczególnych kategorii z wyłączeniem dróg i ulic oraz linii kolejowych, dla zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż." dla obszaru gminy w granicach administracyjnych odnośnie symbolu terenu RP; ponadto w części 20. Kierunki Rozwoju Infrastruktury Technicznej we fragmentach " PK, KK i KDST" zawartych w pkt 5.IV ppkt 5 i 6; a ponadto rysunku studium w zakresie terenu KDST; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miejskiej w Ż. na rzecz Wojewody D.kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – zwanej dalej "u.s.g.", t. jedn. z 2013 r. Dz. U. poz. 594 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zarzucając, że: 1. pkt 18.16.IV ust. 2 ppkt 4 we fragmencie "uzgodniony z właściwym konserwatorem zabytków;" w sposób istotnym narusza art. 28 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej "u.p.z.p."(t. jedn. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) i art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zwanej dalej "o.z.o.z." (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); 2. rysunek planu oraz tabela nr 16.IV. Liczba jednostek terenowych poszczególnych kategorii, z wyłączeniem dróg ulic oraz linii kolejowych, dla zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż." w zakresie terenów RP produkcji rolniczej, pkt 20.1.5.IV ppkt 6 w zakresie terenu KDST oraz rysunek planu w zakresie terenu KDST w sposób istotny narusza art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dalej jako "rozporządzenie" (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) w zw. z art. 7 Konstytucji RP; 3. pkt 20.1.5.IV ppkt 5 i ppkt 6 w zakresie terenu PK i KK w sposób istotny narusza art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że uznaje skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga Wojewody Dolnośląskiego jest zasadna i podzielił w pełni zawartą w niej argumentację. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 3 u.p.z.p.). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja ww. zakresie nie oznacza zupełnej dowolności. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac nad studium oraz doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej studium. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasady sporządzania aktu planistycznego (studium) dotyczą zatem merytorycznej zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna oraz inne załączniki), wynikających z niego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa przepis art. 9 ust. 2 u.p.z.p, jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym. Naruszenie zasad sporządzania studium powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W części 18.Zasady Ochrony Dziedzictwa i Krajobrazu Kulturowego pkt 16.IV ust. 2 ppkt 4 Rada Miejska w Żmigrodzie wprowadziła zapis: "Historyczne cmentarze i miejsca pocmentarne obejmuje się strefą ochrony. (...). 2. W zasiągu strefy ochrony historycznych cmentarzy i miejsc pocmentarnych: (...) 4) mogiły i nagrobki o wartościach zabytkowych należy zabezpieczyć przed dewastacją i pozostawić na miejscu, ewentualnie tworzyć dla nich lapidaria lub zachować je w inny uzgodniony z właściwym konserwatorem zabytków sposób." Bezsprzecznie wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną Radzie kompetencję. Podkreślić należy, że zakres uprawnień organu nadzoru konserwatorskiego, formy współdziałania tegoż organu z innymi organami administracyjnymi czy też obowiązki podmiotów zamierzających dokonać określonych czynności przy zabytku – zostały już wyczerpująco uregulowane przez ustawodawcę w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając na uwadze kompleksowy charakter tej regulacji oraz upoważnienie Rady do określenia w studium zasad ochrony zabytków ale w ujęciu materialnoprawnym, stwierdzić należy, że postanowienie studium dotyczące uzyskania uzgodnienia właściwego konserwatora zabytków, zostało podjęte naruszeniem art. 19 ust. 1 i 3 o.z.o.z. oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.. Według art. 12 ust. 1 u.p.z.p. załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały w sprawie studium i odzwierciedla w sposób graficzny tekstową część studium (§ 7 pkt 3 rozporządzenia). Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż zawarte w tekście i odwrotnie. Tymczasem w przedmiotowej w uchwale na rysunku studium oraz w tabeli nr 16.IV.Liczba jednostek terenowych poszczególnych kategorii z wyłączeniem dróg i ulic oraz linii kolejowych, dla zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowaniwa przestrzennego gminy Ż." dla obszaru gminy w granicach administracyjnych wprowadzono określenie terenu RP (produkcji rolnej), w sytuacji, gdy w treści uchwały brak jest regulacji dotyczących tej kategorii terenu. Z wyjaśnień organu wynika, że dopuszczono się omyłki, gdyż prawidłowo teren ten powinien być oznaczony symbolem RO. Podobne rodzajowo naruszenie dotyczy terenu oznaczonego symbolem KDST, którego regulacja zgodnie z częścią 16.2.38 przedmiotową uchwałą została uchylona, a mimo to na rysunku Studium i w części 20.1.5.IV ppkt 6 wskazującym obszary, na których nie dopuszcza się lokalizacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymieniono tą kategorię terenu. Również w części 20 określającej Kierunki Rozwoju Infrastruktury Technicznej w pkt 5.IV ppkt 5 i 6 Rada wprowadziła sprzeczne zapisy odnośnie terenów o symbolu PK i KK albowiem w ppkt 5 dopuściła na tych terenach lokalizację instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, niezaliczonych do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a jednocześnie w ppkt 6 wymieniała te tereny wśród tych na których nie będzie dopuszczalna lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Wskazane wyżej postanowienia zaskarżonej uchwały bezspornie stanowią naruszenie zasad sporządzenia studium. Z tych względów oraz zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.