II SA/Sz 207/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę . Starosta decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 114 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...], skierował J.Z.na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii [...] w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jednocześnie poinformował, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W odwołaniu od decyzji J.Z. wniósł o jej uchylenie z tego względu, że od daty pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego w dniu [...] do dnia wydania decyzji minął jeden rok. Oznacza to, że wymienione we wniosku pierwsze naruszenie przepisów ruchu drogowego nie powinno być brane pod uwagę przy ocenie tego, czy odwołujący się przekroczył dopuszczalny limit tzw. "punktów karnych". Zdaniem strony limit ten w dniu wydania decyzji nie był przekroczony, dlatego decyzja powinna zostać uchylona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdami, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. W myśl art. 130 ust. 1 powołanej ustawy, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Powołane przepisy zakreślają ramy ustaleń koniecznych w postępowaniu zmierzającym do wydania orzeczenia o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jakimi są fakt posiadania uprawnień do kierowania pojazdami oraz liczba punktów wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Poza ustaleniami organu w tym postępowaniu pozostaje natomiast legalność i prawidłowość dokonanych wpisów w ewidencji. Pismem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o skierowanie J.Z. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, powołując się na otrzymanie przez tego kierowcę łącznie 25 punktów w okresie [...]. Starosta, działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest związany wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji w zakresie wskazanej liczby punktów i nie ma uprawnień do badania zasadności i legalności wpisów w ewidencji. Organem, który dokonuje wpisów do ewidencji jest komendant wojewódzki Policji, który dokonuje wpisów punktów przyznanym poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń w drodze czynności materialno-technicznej, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego te czynności i tylko w ramach takiej skargi może być kwestionowana ilość punktów karnych przypisana danemu kierowcy. Kierowca zainteresowany wykreśleniem wpisów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się do właściwego komendanta wojewódzkiego Policji o podjęcie w tym zakresie stosownych działań, a podjęte czynności materialno-techniczne organu lub ich brak podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. W ocenie organu odwoławczego z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że dla oceny zasadności skierowania danego kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji miarodajny jest moment uzyskania 24 punktów, nie zaś data złożenia wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji czy dzień wydania decyzji. Przy czym, podstawą wniosku organu kontroli ruchu drogowego może być wyłącznie ostateczny wpis do ewidencji, co pozwala na skuteczne powoływanie się na ten wpis w postępowaniu, nie zmieniając jednak momentu jaki należy uwzględniać przy ocenie naruszenia przepisów ruchu drogowego, a takim pozostaje data ostatniego zdarzenia, które spowodowało otrzymanie co najmniej 24 punktów w okresie 1 roku. Wbrew twierdzeniom odwołującego się, przy ocenie przekroczenia 24 punktów nie jest decydujący moment wydania decyzji przez organ I instancji. Art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesądza o konieczności uwzględnienia przy ocenie liczby punktów daty naruszeń, za które kierowca otrzymał 24 punkty. Data wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie jest decydująca. Ponieważ wskazana we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji liczba punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przekroczyła 24 w okresie 1 roku, decyzja organu I instancji była zasadna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję J.Z. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podniósł, że od daty pierwszego wykroczenia w dnia [...], do daty wydania decyzji przez organ I instancji w dniu [...] upłynął 1 rok, dlatego pierwsze naruszenie przepisów ruchu drogowego nie powinno być brane po uwagę przy badaniu, czy przekroczył on limit 24 punktów. Ponieważ w dniu wydania decyzji limit ten nie był przekroczony, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji są bezpodstawne. Ponadto skarżący zauważył, że skoro starosta jest związany wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji w zakresie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, powinien być związany wszystkimi elementami wniosku. Skoro zatem we wniosku z dnia [...] określono, iż naruszenie przepisów ruchu drogowego skutkujące przekroczeniem ustawowego limitu punktów nastąpiło w rezultacie poruszania się przez skarżącego samochodem osobowym, organ miał możliwość skierowania go na sprawdzenie kwalifikacji jedynie w zakresie tych kategorii prawa jazdy które dotyczą poruszania się samochodem osobowym. Natomiast organ I instancji objął swoją decyzją wszelkie posiadane przez stronę kategorie prawa jazdy, co zaaprobował organ odwoławczy. Oznacza to, że organy orzekające w sprawie wyszły poza wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, którym były związane, co należy zakwalifikować jako naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruch drogowym. Istotą tego przepisu nie jest bowiem karanie kierowcy za naruszanie przepisów ruchu drogowego, ale faktyczne sprawdzenie, czy dysponuje on wiedzą i umiejętnościami pozwalającymi na bezpieczne uczestnictwo w ruchu drogowym. Jeśli dany kierowca narusza przepisy ruchu drogowego tylko w danym typie pojazdu i w tym zakresie przekracza dopuszczalny limit punktów "karnych", to brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie dysponuje on odpowiednimi umiejętnościami także przy prowadzeniu innych typów pojazdów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym nie ogranicza obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji włącznie do uprawnienia kierowania pojazdami, w ramach którego doszło do naruszenia przepisów ruchu drogowego. W sytuacji, gdy osoba przekraczająca przepisy ruchu drogowego posiada prawo jazdy wielu kategorii trudno przyjąć, że organ mógłby nałożyć obowiązek sprawdzenia kwalifikacji tylko dla danej kategorii prawa jazdy, bowiem w takim przypadku osoba co do której ustawodawca uznał za konieczne poddanie jej merytorycznej kontroli w zakresie umiejętności poruszania się po drogach, nadal byłaby uprawniona do poruszania się po drogach pojazdami, tyle że innej kategorii niż te, którymi kierując uzyskała punkty karne. Osoba taka nadal mogłaby stwarzać zagrożenie dla ruchu drogowego. Dlatego w takiej sytuacji zachodzi konieczność sprawdzenia, czy kierowca dysponuje umiejętnościami i wiedzą niezbędną do prowadzenia wszelkich pojazdów, do kierowania którymi uprawnieniem się legitymuje. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie, że podtrzymuje skargę, a Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonana w granicach rozstrzygania sądu administracyjnego zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej określanej jako: "P.p.s.a." wykazała, że akt ten jest zgodny z prawem, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), dalej określanej również jako: "P.r.d." Przepis ten stanowi, że: "Kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdami, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy." Przepis ten należy odczytywać i interpretować w powiązanie z art. 130 ust. 1 P.r.d., który wskazuje, że ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja, oraz że określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Z zestawienia powyższych norm prawnych wynika jednoznacznie, że odróżnić należy dwa tryby postępowania. Czym innym jest prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywanie w niej odpowiednich wpisów, a czym innym jest postępowanie w przedmiocie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Są to dwa różne postępowania administracyjne, należące do dwóch różnych organów administracji publicznej. Ewidencję kierowców, o której mowa w art. 130 ust. 1 P.r.d. prowadzi komendant wojewódzki Policji i tylko ten organ zobowiązany jest do czuwania nad prawidłowością dokonywanych w niej wpisów oraz do władny jest do ewentualnej ich zmiany. Starosta natomiast wydając decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami na sprawdzenie kwalifikacji, związany jest wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji w tym sensie, że nie posiada kompetencji do zmiany liczby punktów przypisanych temu kierowcy i wskazanych we wniosku tego komenda. Taki sposób rozumienia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 130 ust. 1 ustawy P.r.d. oraz ich wzajemnej relacji przedstawiono w sposób klarowny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestia ta była już wielokrotnie wyjaśniana w judykaturze. Zagadnienie to jednoznacznie i precyzyjnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 855/12 (LEX 1363638), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. NSA stwierdził między innymi, że: "Ani Starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania liczby punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Jeżeli jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji a więc w drodze czynności materialno-technicznej ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości tych wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność" (podobnie: wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. I OSK 2187/11, LEX nr 1339609). Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do kwestionowania ustaleń organów obu instancji orzekających w sprawie, wskazujących na fakt przekroczenia przez skarżącego 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d. Wobec wywodów skarżącego zawartych zarówno w odwołaniu jak i w skardze, dostrzegalne jest niezrozumienie przezeń treści przepisów zastosowanych w niniejszej sprawie. Dla porządku zatem wyjaśnić trzeba, że skarżący w szczególności błędnie interpretuje art. 130 ust. 2 P.r.d., zgodnie z którym: "Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów." Po pierwsze, przepis ten nie przewiduje bezwarunkowego usunięcia z ewidencji punktów za konkretne naruszenie po upływie roku od jego popełnienia. Przeciwnie, w zdaniu drugim tego przepisu ustawodawca wprowadził warunek negatywny stanowiąc: "chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów". Taka właśnie sytuacja wystąpiła w sprawie skarżącego, skoro pierwszy wpis w ewidencji prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy, dokonany został w dniu 19 października 2012 r. a ostatni przed sporządzeniem przez Komendanta wniosku do Starosty Goleniowskiego o skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji datowany był na 24 września 2013 r. Po drugie, jak trafnie wyjaśniło to SKO, cytowany wyżej art. 130 ust. 2 dotyczy sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a nie dotyczy trybu i terminu wydawania decyzji przez Starostę. Decyzja, jak już była o tym wyżej mowa, jest wydawana przez Starostę na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy P.r.d., a przepis ten nie określa w jakim czasie, od popełnienia pierwszego z naruszeń objętych ewidencją, o której mowa w art. 130 ust. 1 tej ustawy, powinna być wydana decyzja. Za nieporozumienie uznać należy zarzut oparty na rozumowaniu, że skoro starosta jest związany wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji w zakresie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, powinien być związany wszystkimi elementami wniosku. Według skarżącego, skoro we wniosku z dnia [...] określono, iż naruszenie przepisów ruchu drogowego skutkujące przekroczeniem ustawowego limitu punktów nastąpiło w rezultacie poruszania się przez skarżącego samochodem osobowym, organ miał możliwość skierowania go na sprawdzenie kwalifikacji jedynie w zakresie tej kategorii prawa jazdy, która dotyczy poruszania się samochodem osobowym. Takie stanowisko skarżącego nie znajduje oparcia w analizowanych wyżej przepisach prawa materialnego. Najkrócej rzecz ujmując trzeba stwierdzić, że tak jak starosta orzekający na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. nie posiada kompetencji do władczej ingerencji w uprawnienia komendanta wojewódzkiego Policji w zakresie prowadzenia ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 tej ustawy, tak komendant wojewódzki Policji, jako organ zobligowany do prowadzenia tej ewidencji i do występowania z wnioskiem o skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji, nie posiada kompetencji do władczej ingerencji w uprawnienia starosty decydującego w indywidualnej sprawie w przedmiocie skierowania osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami na sprawdzenie kwalifikacji. To do starosty należy określenie warunków tego skierowania. Wbrew przy tym poglądom skarżącego, na których opiera się całkowicie błędny zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji, ma nie tylko na celu sprawdzenie umiejętności kierującego do prowadzenia pojazdu określonej kategorii, a zatem umiejętności posługiwania się różnymi typami pojazdów, ale także, a raczej przede wszystkim, ma na celu sprawdzenie znajomości przepisów prawa o ruchu drogowym i ich praktycznego zastosowania w ruchu drogowym podczas kierowania pojazdami różnej kategorii. Kierowca musi mieć wyrobione nawyki stosowania przepisów o ruchu drogowym w pojeździe każdej kategorii na jaką posiada uprawnienia. Nie do zaakceptowania z punktu widzenia ratio legis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy P.r.d. byłoby przyjęcie, że na przykład kierujący samochodem osobowym naruszający notorycznie przepisy ruchu drogowego nie powinien być skierowany na sprawdzenie kwalifikacji w zakresie kierowania również samochodem ciężarowym i.t.p. Odwoływanie się w tym przypadku do prawa karnego, które daje możliwość orzeczenia środka karnego zakazu prowadzenia pojazdu mechanicznego określonej kategorii jest tu zabiegiem całkowicie chybionym. Odpowiedzialność karna kształtuje się bowiem na zasadzie winy, a wymierzona kara musi zawierać element współmierności do stopnia winy i szkodliwości społecznej czynu. Odpowiedzialność administracyjna prowadząca do zastosowania przez właściwy organ art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym ma charakter zobiektywizowany. Ustalenie, że wystąpił fakt mający znaczenie prawne uzasadnia zastosowanie konsekwencji administracyjnoprawnych wynikających z przepisu prawa materialnego w granicach tego przepisu. Art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b mówi o osobie posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami, a nie wprowadza żadnego ograniczenia w zakresie kategorii posiadanych przez sprawcę naruszeń przepisów ruchu drogowego. Oznacza to, że skierowanie to odnosi się do wszystkich kategorii uprawnień do kierowania pojazdami posiadanych przez daną osobę. Z tych wszystkich względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Dlatego, należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.