II SA/Gl 397/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi S. B.-T. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta B. udzielił K. F. pozwolenia na użytkowanie (legalizację) budynku biurowo-usługowego (produkcja tablic reklamowych), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach [...] przy ul. [...] w B. na parceli nr "1" gm. kat. [...]. W decyzji podano dane techniczne (pow. zabudowy, pow. użytkowa i kubatura), odrębnie dla budynku i wiaty. Następnie wnioskiem z dnia [...]r. "A" Sp. z o.o. w B. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń przyziemia powyższego budynku usługowego na lokal gastronomiczny wraz z zabudową części istniejącej wiaty na potrzeby pomieszczeń socjalnych. Sprzeciw przeciwko zamierzonej inwestycji wyrazili właściciele działek sąsiednich, m. in. S. B.-T., która podniosła, że wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji o legalizacji trującego zakładu, wybudowanego bez pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę wybudowanej również nielegalnie w terminie późniejszym hali produkcyjnej, określanej przez urzędy jako wiata, a także o wskazanie miejsc do parkowania na działce sąsiedniej. Prezydent Miasta B. zwrócił się do PINB dla Miasta B. o wyjaśnienie sprawy legalności budowy wiaty, oznaczonej nr [...] na załączniku mapowym. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...]r. wyjaśnił, że przedmiotowa wiata została zrealizowana samowolnie, lecz nowy właściciel posesji dokonał zgłoszenia zamiaru jej rozbiórki w dniu [...]r. Podał też, że obecnie nie jest prowadzone żadne postępowanie legalizacyjne w sprawie obiektów znajdujących się na tejże posesji. Następnie wnioskodawca w dniu [...]r. zmienił wniosek w zakresie przedmiotu inwestycji, ograniczając go do zmiany sposobu użytkowania parteru budynku usługowego na lokal gastronomiczny. Po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647ze zm.) ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru budynku usługowego na działce nr "1" na lokal gastronomiczny. Jako warunki inwestycji wskazano m. in. powierzchnię użytkową (ok. 200 m2), udział powierzchni biologicznie czynnej (nie mniejszy niż 24 % pow. działki) oraz ilość miejsc postojowych dla usługi projektowanej i istniejącej (nie mniej niż 2 stanowiska dla 10 miejsc konsumpcyjnych dla gastronomii oraz nie mniej niż 2 stanowiska na 100 m2 powierzchni użytkowej istniejących usług biurowych, które należy urządzić na terenie działki budowlanej) oraz wymóg urządzenia zieleni izolacyjnej wzdłuż płotu i w ich granicy działki. Załącznikami decyzji uczyniono mapę zasadniczą w skali 1:500 z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren wnioskowanej inwestycji oraz wyniki analizy (część pisemna i graficzna). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dla działki, objętej wnioskiem, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, wyniki analizy przestrzennej pozwalają zaś na stwierdzenie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, zaś funkcja gastronomiczna nie jest sprzeczna z funkcją już istniejącą w obszarze analizowanym. Odnosząc się zaś do sprzeciwu właścicieli nieruchomości sąsiednich, organ I instancji wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają realizacji inwestycji od zgody sąsiadów, zaś zgodnie z żądaniem S. i J. T. wprowadzono warunek w zakresie urządzenia zieleni izolacyjnej. W odwołaniu od decyzji S. T. i J. T. ponowili okoliczności, zawarte w piśmie z dnia [...]r., dotyczące uciążliwości funkcjonowania zakładu produkcyjnego na działce sąsiedniej oraz parkingu dla samochodów ciężarowych, domagając się ustalenia przeznaczenia całego budynku oraz wskazania usytuowania na działce powierzchni biologicznie czynnej i miejsc postojowych w realnej ilości dla prowadzonej działalności i właścicieli. Odwołujący się zarzucili zaś brak uwzględnienia ochrony ich działki oraz zaprzeczyli, aby występowali o urządzenie zieleni izolacyjnej, sprzeciwiając się jej realizacji. Podnieśli, że złożyli skargę na decyzję w sprawie legalizacji zakładu. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. odwołujący się podali, że ich skarga odniosła skutek, bowiem wyrokiem z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obydwu instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie legalizacji zakładu na działce nr "1". Jednakże zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium po omówieniu regulacji prawnej uznało bowiem, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe wymogi wydania decyzji o warunkach zabudowy, która jednak nie przesądza o realizacji inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, na tym etapie postępowania nie określa się warunków techniczno-budowlanych, w tym lokalizacji miejsc postojowych, gdyż kwestia ta należy do postępowania budowlanego. Skoro zaś w analizowanym obszarze występuje nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale także usługowa, możliwa jest realizacja wnioskowanego zamierzenia. Zdaniem Kolegium, w decyzji organu I instancji zawarto też wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony środowiska, w tym urządzenia zieleni izolacyjnej, zaś z informacji PINB (pismo z dnia [...]r.) wynika, że nie jest prowadzone postępowanie legalizacyjne wobec obiektów na wnioskowanej działce. W skardze do sądu administracyjnego S. B.-T. i J. T. ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację podnieśli, że Kolegium znany był fakt uwzględnienia przez WSA w Warszawie ich skargi na decyzję GINB o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie legalizacji zakładu na działce sąsiedniej z dnia [...]r. Do skargi dołączono kserokopię wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1476/13 oraz zdjęcia działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżący podali, że decyzją z dnia [...]r. GINB stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę drugiego zakładu na działce nr "2" i "3". Wreszcie, pismem z dnia [...]r. skarżący poinformowali, że po ponownym rozpoznaniu ich wniosku decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., zaś po rozpatrzeniu odwołania K. F., decyzją z dnia [...]r., którą dołączono do pisma, GINB utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy skarżący domagając się uwzględnienia skargi, wnieśli ponadto o rozstrzygnięcie przez sąd sprawy samowoli budowlanej oraz zobowiązanie organu do ustalenia miejsc parkingowych w odległości od ich działki zgodnej z prawem. Nadto, skarżący złożyli wniosek o zwrot kosztów sądowych. Uczestnik postępowania K. F. w piśmie z dnia [...]r. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc że sprawa jest wynikiem nieporozumień i zatargów sąsiedzkich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski i zarzuty mogły odnieść skutek w niniejszym postępowaniu, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego na działce nr "1" w B. przy ul. [...]. Wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej, możliwe jest jedynie wówczas, gdy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z wymogami prawa budowlanego. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że budynek, objęty wnioskiem, wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże przywołaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. udzielono pozwolenia na jego użytkowanie jako budynku biurowo-usługowego (produkcja tablic reklamowych). Decyzja ta legalizowała zatem samowolę budowlaną, usuwając skutki prawne braku pozwolenia na budowę, rodząc po stronie inwestora uprawnienia do użytkowania obiektu zgodnie z jej treścią. W dacie orzekania przez organy obydwu instancji decyzja ta posiadała przymiot prawomocności. Jednakże organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy pominęły fakt, że toczyło się wówczas postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na użytkowanie, ograniczając się jedynie do ustalenia, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne wobec budynku, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru. Tymczasem od pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...]r. uzależnione było rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, zaś stwierdzenie nieważności decyzji należało do właściwości innych organów, a mianowicie nadzoru budowlanego. Zatem kwestia ta stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem od jej rozstrzygnięcia uzależnione było rozpatrzenie niniejszej sprawy. Oznaczało to obowiązek zawieszenia niniejszego postępowania z mocy powołanego przepisu, tym bardziej, że skarżący pismem z dnia [...]r. poinformowali organ odwoławczy o treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1476/13, mocą którego uchylono decyzje organów obydwu instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. Podkreślić przy tym należy, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 (ONSA i WSA 2013/1//1), stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Mając na uwadze walor wiążący niniejszej uchwały dla składu orzekającego oraz fakt, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji rodzi skutek ex tunc, sąd administracyjny zobowiązany był uwzględnić także okoliczność, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zaś po rozpatrzeniu odwołania K. F., decyzją z dnia [...]r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o jej utrzymaniu w mocy. Jednakże w dacie orzekania w niniejszej sprawie decyzja ta nie miała jeszcze waloru prawomocności, bowiem nie upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (vide: notatka służbowa z dnia [...]r.). Z tych względów sąd administracyjny uznał, że w dacie rozpoznania niniejszej sprawy nie została jeszcze spełniona przesłanka nieważności decyzji o warunkach zabudowy jako wydanej w oparciu o decyzję, której nieważność stwierdzono w odrębnym postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Jednak stwierdzenie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa – poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, objętego wnioskiem w niniejszej sprawie, musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jako że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy do skargi w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. W tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi nie miały już znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, aczkolwiek zdaniem sądu administracyjnego są one nieuzasadnione. Kwestia uciążliwości działalności na działce inwestora oraz działkach sąsiednich nie podlegała rozpatrzeniu w postępowaniu, dotyczącym warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. W decyzji o warunkach zabudowy nie określa się także usytuowania miejsc parkingowych, a jedynie wyznacza się ich ilość. Wynika to z faktu, że na tym etapie postępowania inwestor nie ma obowiązku przedkładania projektu budowlanego. Stąd też dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, możliwa jest ocena, czy usytuowanie miejsc postojowych spełnia wymogi techniczno-budowlane. Ocena zgodności z prawem budowlanym przedłożonego projektu budowlanego należy zaś do organów administracji architektoniczno-budowlanej, a organem wyższego stopnia jest Wojewoda [...]. Brak też podstaw prawnych do formułowania przez skład orzekający w niniejszej sprawie wytycznych co do dalszego biegu sprawy samowolnej budowy spornego budynku. Kompetencje do rozpatrzenia takiej sprawy należą bowiem do organów nadzoru budowlanego, a nie – Kolegium i Prezydenta Miasta B., których działanie jest przedmiotem skargi (art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Kolegium winno w pierwszym rzędzie poczynić ustalenia w zakresie prawomocności przywołanej wyżej decyzji GINB z dnia [...]r. O ile na decyzję wniesiono skargę do sądu administracyjnego, zachodzić będzie przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniająca zawieszenie postępowania przed organem odwoławczym do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie prawomocnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, Kolegium rozpoznając ponownie odwołanie winno uwzględnić ten fakt i uwzględnić odwołanie, uchylając decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa celem zawieszenia przez ten organ niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia przed organami nadzoru budowlanego sprawy samowolnej budowy obiektu budowlanego. Od wyniku tej sprawy zależeć będzie bowiem możliwość ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części tego obiektu budowlanego.