VI SA/Wa 1963/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Błażejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Minister Sprawiedliwości (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 roku nr [...] działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 i art. 107 § 1, 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Rady Izby Notarialnej w. [...] (zwanej dalej RIN, skarżącą) o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku K. W. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w L., umorzył postępowanie odwoławcze. Ustalono, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ powołał K. W. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w L.. Pismem z dnia [...] września 2009 r. RIN złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi Sprawiedliwości naruszenie art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. o powołaniu K. W. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w L.. RIN wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., wydanym w sprawie VI SA/Wa 2377/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Podstawą rozstrzygnięcia stało się ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana przez osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co stanowiło naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższego organ zobligowany był do rozpoznania wniosku RIN o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. W wyniku powtórnego rozpatrzenia wniosku RIN o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy uwzględnieniu aktualnie prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni przepisów o postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza przepisu art. 28 k.p.a. w sprawach powołania bądź odwołania notariusza, organ uznał, iż przedmiotowy wniosek został złożony przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. Zdaniem organu obligowało to do umorzenia postępowania odwoławczego. Organ stwierdził, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. W opinii organu, po otrzymaniu odwołania, obowiązany jest on zbadać dopuszczalność odwołania, która wyznaczona jest przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot. Organ wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym uznał, że odwołanie wniesione przez RIN jest niedopuszczalne, bowiem zostało wniesione przez osobę, nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał, iż sam art. 28 k.p.a. nie może stanowić postawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Z tego powodu organ uznał, iż żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego, jako strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje i postępowanie umorzył. Skargę na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie z wniosku K. W. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w L. wniosła Rada Izby Notarialnej w W. zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a mianowicie: - art. 6 i 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz zaprzeczenie zasadzie praworządności i rzetelnego prowadzenia postępowania, - art. 28 i 29 k.p.a., poprzez odmowę przyznania Izbie Notarialnej w W., reprezentowanej przez Radę Izby Notarialnej w W., przymiotu strony w postępowaniu o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, w której nie było do tego żadnych przesłanek. Nadto RIN podniosła naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn. - Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz przepisów Konstytucji RP, a mianowicie: - art. 35 pkt 2 Prawa o notariacie w związku z art. 17 Konstytucji RP poprzez faktyczne uniemożliwienie Izbie Notarialnej w W. oraz jej organom wykonywanie obowiązku sprawowania nadzoru nad notariuszami, a tym samym sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, - art. 27 pkt 2 Prawa o notariacie, poprzez potraktowanie Rady Izby Notarialnej w W. jako samodzielnego podmiotu prawnego, podczas gdy w myśl wskazanego przepisu jest ona organem Izby Notarialnej w W., - art. 15 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie szeroko rozumianej zasady decentralizacji władzy publicznej. Wskazując na powyższe RIN wnosiła o uchylenie w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zdaniem Skarżącej, kwestionowane przez organ matarialnoprawne podstawy dla wyprowadzenia interesu prawnego izb notarialnych w postępowaniach w przedmiocie powołania notariusza istnieją i wynikają z całokształtu unormowań konstytucyjnych i ustawowych, wyznaczających pozycję prawną samorządu notarialnego jako publicznoprawnej korporacji, sprawującej pieczę nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Ponadto podkreślono, że wykładnia zastosowana przez organ jest sprzeczna z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wyznaczającą jasną i nie budzącą wątpliwości w judykaturze, podstawę dla dotychczasowej praktyki postępowania w tego typu sprawach. Skarżąca wskazała, że charakter zadań stojących przed samorządami zawodowymi, w tym samorządem notariuszy, wynika z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Przepis ten stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zdaniem skarżącej, należyte sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego wymaga wyposażenia samorządu zawodowego w stosowne instrumenty prawne. Skarżąca uznała istnienie interesu prawnego po stronie rady izby notarialnej, nie zaś po stronie samej izby czego, jej zdaniem, nie dostrzegł organ. Wskazała, że w świetle art. 26 § 2 Prawa o notariacie samorząd notarialny obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną, z kolei § 3 tego artykułu dodaje, że izby notarialne i Krajowa Rada Notarialna posiadają osobowość prawną. Wskazała, że podmiotem występującym jako strona w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest izba notarialna. Rada izby notarialnej nie występuje w tego typu postępowaniach administracyjnych jako odrębny byt prawny, lecz jedynie jako organ osoby publicznoprawnej, jaką jest właśnie izba notarialna. Z tego wynika, że izba notarialna ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii w charakterze strony. Jej zdaniem, postępowanie w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii dotyczy interesu prawnego i obowiązków organów samorządu notarialnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tego punktu widzenia izba notarialna powinna być traktowana jako strona postępowania administracyjnego, a nie strona "sui genesis". Legitymowanie się przez izbę notarialną statusem strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej diametralnie zmienia tę sytuację. Status strony postępowania pozwala bowiem izbie notarialnej na uruchomienie procedury kontroli rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości: w pierwszym etapie w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w drugim zaś w drodze wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca uznała, że Minister Sprawiedliwości w sposób bezzasadny odmówił Izbie Notarialnej statusu strony w toczącym się postępowaniu o powołanie K. W. na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Jej zdaniem wykazano, że postępowanie to dotyczy interesu prawnego Izby Notarialnej w W., co w myśl art. 28 k.p.a. jest równoznaczne z tym, iż jest ona stroną tego postępowania. W ocenie skarżącej, negując ten fakt, organ dopuścił się naruszenia art. 28 w związku z art. 29 k.p.a. Konsekwencją tego naruszenia było dalsze naruszenie przepisów proceduralnych, w tym zwłaszcza unormowań art. 138 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymała stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej p.p.s.a. - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r. umarzająca postępowanie odwoławcze w przedmiocie wniosku Rady Izby Notarialnej w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. o powołaniu K. W. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w L. działał w ramach ustawowo przyznanych mu kompetencji. Jako organ administracyjny uprawniony był również do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec uznania, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie z wniosku K. W. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w L. nie narusza interesu społecznego, ani słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Organ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. dokonał szerokiej analizy obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów w kwestii udziału samorządu notarialnego w charakterze strony w toku postępowań dotyczących notariuszy (asesorów notarialnych) - zatem również w toku postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. W świetle przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie rady właściwych izb notarialnych posiadają tylko uprawnienia procesowe. Zgodnie z art. 10 i 35 pkt 1 Prawa o notariacie, rady izb notarialnych posiadają prawo opiniowania wniosków o powołanie notariusza i wyznaczania siedziby jego kancelarii, a także w sprawie odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych. Zdaniem Sądu, art. 28 k.p.a. nie może stanowić postawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, s. 5). Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego. Żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego, jako strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje. Z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie wynika jedynie, iż samorząd notarialny jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Zdaniem Sądu Minister Sprawiedliwości wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie naruszył art. 28 i 29 k.p.a. bowiem wskazane przepisy nie mogą stanowić samoistnej podstawy do nadania określonemu podmiotowi przymiotu strony. Nie mogą zatem również stanowić wyłącznej podstawy do przyznania samorządowi notarialnemu przymiotu strony w toku postępowania o powołanie na stanowisko notariusza. Podkreślenia wymaga też okoliczność, iż interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tymczasem sprawy o powołanie na stanowisko notariusza nie dotyczą indywidualnego interesu prawnego izb notarialnych, lecz indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza. Dotychczasowa praktyka organów administracji uznających rady izb notarialnych za strony postępowania administracyjnego o powołanie czy odwołanie notariusza (asesora notarialnego) nie wynikała wprost z treści przepisu prawa, lecz z uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 roku (III AZP 26/95, OSNP 1996/12/164). Sąd Najwyższy stwierdził wówczas, iż choć żaden przepis materialnego prawa administracyjnego nie przyznaje samorządowi notarialnemu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, nie byłoby możliwe spełnienie przez rady izb notarialnych większości uprawnień przyznanych im przepisami ustawy Prawo o notariacie, bez wyposażenia ich we właściwe instrumenty prawne, przede wszystkim zaś w uprawnienie do zaskarżenia decyzji administracyjnych w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Powyższe stanowisko wskazuje jednoznacznie na brak konkretnej podstawy materialnoprawnej przyznającej samorządowi notarialnemu status strony w toku postępowania administracyjnego dotyczącego notariuszy (asesorów notarialnych). Zgodnie z treścią art. 35 pkt 2 Prawa o notariacie do zakresu działania rady izby notarialnej należy nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów notarialnych i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza. W przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad notariuszami, nie zaś nad kandydatami na notariuszy. Tymczasem do momentu złożenia ślubowania nie można mówić o powołaniu kandydata na notariusza, mimo wydania przez organ stosownej decyzji w tym zakresie. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż odmawiając Izbie Notarialnej w W. prawa udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania K. W. na stanowisko notariusza Minister Sprawiedliwości uniemożliwił Radzie tej Izby Notarialnej wykonywanie obowiązków sprawowania nadzoru nad notariuszami i sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Ustawodawca wyposażył radę izby notarialnej w szereg instrumentów (np. wizytacje i lustracje kancelarii notarialnych, wnioskowanie o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), za pomocą których może skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego dokonywanych przez notariuszy czynności. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 17 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie samorządu notarialnego uprawnienia do władczego współdecydowania o dopuszczeniu do zawodu notariusza, wskazać należy, że żaden przepis ustawy Prawo o notariacie nie przyznaje samorządowi notarialnemu uprawnienia do władczego współdecydowania o dopuszczeniu do wykonywania zawodu notariusza. Z art. 10 Prawa o notariacie wynika jedynie, iż samorząd notarialny jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Opinia samorządu notarialnego nie jest jednak wiążąca i podlega ocenie jak każdy inny dowód. Minister Sprawiedliwości w toku postępowania jest związany przepisami prawa materialnego (ustawa Prawo o notariacie) oraz proceduralnymi (kodeksem postępowania administracyjnego). Żadna z tych ustaw nie przyznaje samorządowi notarialnemu władczego decydowania, czy choćby współdecydowania o dopuszczeniu do zawodu notariusza. Konstytucyjność powołanych ustaw w tym zakresie do chwili obecnej nie została zakwestionowana, stąd wiążą one organ wydający decyzję w przedmiocie powołania na notariusza. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r. z dotychczasową utrwaloną praktyką organu wskazać należy, że organy powinny stosować prawo, a nie utrwaloną praktykę. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ administracji - rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uzasadnione zostało w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.