I OSK 850/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1183/14 w sprawie ze skargi S. R. i E. R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1183/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. R. i E. R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1978 r. Naczelnik Gminy [...] orzekł, na podstawie art. 53 i nast. ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz.140) o przejęciu na własność Państwa – w zamian za spłaty pieniężne - gospodarstwa rolnego, stanowiącego działkę nr [...] o łącznej powierzchni 0.29 ha, położonego we wsi P., gmina S., stanowiącego własność E. i S. R. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2006 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r., podnosząc że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu jej na wniosek wyłącznie jednego ze współwłaścicieli gospodarstwa, tj. skarżącego, w sytuacji, w której zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] gospodarstwo to było przedmiotem współwłasności skarżącego oraz skarżącej. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Minister stwierdził, że wbrew ocenie wnioskodawczyni, decyzja Naczelnika nie jest obciążona rażącym naruszeniem prawa, albowiem została wydana na wspólny wniosek skarżących, podpisany nazwiskiem "R.", zachowany w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., wydaną na wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister utrzymał własną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 447/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. skarżąca ponownie wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r., ponownie zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa, polegające na przejęciu przez Państwo własności gospodarstwa rolnego w sytuacji, w której wniosek o dokonanie takiego przejęcia złożył wyłącznie jeden z jego dwóch współwłaścicieli. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., Minister orzekł, na podstawie art.61a § 1 k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że istnieje przeszkoda procesowa uniemożliwiająca prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r., polegająca na tym, że kwestia ważności tej decyzji została już prawomocnie rozstrzygnięta orzeczeniami z dnia [...] września i [...] grudnia 2009 r. W sprawie zachodzi zatem powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Wydanie kolejnej decyzji w postępowaniu, toczącym się w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami, powodowałoby nieważność takiej decyzji. Pismem z dnia 24 września 2013 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. z przyczyny powoływanej w poprzednich wnioskach. Pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. wniosek ten został przekazany przez SKO według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., wydanym w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej z 2013 r., Minister na podstawie art.61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r., powołując się na powagę rzeczy osądzonej (res iudicata). Pismami z dnia 18 stycznia 2014 r. skarżący wnieśli do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując argumentację w kwestii wadliwości decyzji z 1978 r. oraz zarzucając organowi unikanie oceny meritum sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Uzasadniając, podtrzymał stanowisko, że w związku z rozstrzygnięciem kwestii ważności decyzji z 1978 r. decyzjami z dnia [...] września i [...] grudnia 2009 r. oraz oddaleniem przez Sąd skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., wydanie przez Ministra kolejnej decyzji w przedmiocie ważności decyzji z 1978 r. prowadziłoby do wydania decyzji nieważnej w świetle art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Powołując treść art. 61a § 1 k.p.a. wyjaśnił, że do powołanych w treści tego przepisu sytuacji, w których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn należy res iudicata (powaga rzeczy osądzonej), a zatem sytuacja, w której dana sprawa administracyjna (której dotyczy wniosek) została już uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. Zakaz naruszania powagi rzeczy osądzonej wynika z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W ocenie Sądu, Minister zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z kolejnego wniosku skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. z tej racji, że sprawa ważności wskazanej wyżej decyzji została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2009 r., orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. Wydanie powyższych decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oznacza, że w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. występuje stan res iudicata (powaga rzeczy osądzonej), uniemożliwiający ponowne orzekanie w przedmiotowej kwestii. Sąd podkreślił, że przy dokonywaniu oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście res iudicata, organ nie jest umocowany do oceny prawidłowości decyzji wydanej uprzednio. Samo stwierdzenie istnienia w obrocie prawnym ostatecznego orzeczenia administracyjnego, rozstrzygającego sprawę, która jest przedmiotem również nowego wniosku strony, nakłada na organ, do którego wpłynął nowy wniosek, obowiązek stwierdzenia istnienia przeszkody procesowej do wszczęcia nowego postępowania i w efekcie obowiązek odmowy wszczęcia postępowania z nowego wniosku, na podstawie art.61a § 1 k.p.a. Tym samym, dokonując w niniejszej sprawie formalnej oceny wniosku skarżącej z 2013 r., Minister nie był upoważniony do badania, czy decyzja z dnia [...] września 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., jest prawidłowa, czy też nie. Sam fakt uprzedniego wydania na wniosek skarżącej ostatecznej decyzji w przedmiocie oceny ważności decyzji z 1978 r., obligował zatem organ do stwierdzenia istnienia res iudicata. Dalej Sąd wyjaśnił, że co do zasady zniesienie stanu res iudicata w niniejszej sprawie wystąpiłoby dopiero w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra z [...] grudnia i [...] września 2009 r. W przeszłości skarżąca podjęła wprawdzie stosowne kroki w tym kierunku, składając do Sądu skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., niemniej wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 447/10, Sąd skargę tę oddalił. Skarżąca nie skorzystała z prawa do wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej od wyroku Sądu z dnia 13 maja 2010 r. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że obie decyzje Ministra, rozstrzygające kwestię ważności decyzji Naczelnika z 1978 r., pozostają nadal w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu I instancji istnieje tożsamość pomiędzy sprawą, będącą przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, zawartym w piśmie z dnia 22 listopada 2006 r., w wyniku rozpatrzenia którego zapadły decyzje z dnia [...] grudnia i [...] września 2009 r. a sprawą, będącą przedmiotem wniosku z dnia 24 września 2013 r. W obu sprawach stroną wnioskującą o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. była bowiem wyłącznie skarżąca, która konsekwentnie zarzuca tej decyzji rażące naruszenie prawa, polegające na orzeczeniu o przejęciu nieruchomości na własność Państwa na wniosek pochodzący wyłącznie od jednego ze współwłaścicieli przejętej nieruchomości. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym, w którym wydane zostały decyzje z 9 grudnia i 10 września 2009 r. nie brał udziału skarżący (nie został on uwzględniony w rozdzielnikach obu decyzji), niemniej powyższe nie przesądza o braku tożsamości sprawy ówcześnie rozpatrywanej oraz sprawy wywołanej wnioskiem skarżącej z 2013 r. O ile skarżący zajmował stanowisko, że w postępowaniu nadzorczym, w którym wydane zostały decyzje z dnia [...] grudnia i [...] września 2009 r., został bez własnej winy pozbawiony udziału, to w terminie, o którym mowa w art.148 § 2 k.p.a. (jeden miesiąc od dnia dowiedzenia się o wydanych decyzjach Ministra z [...] grudnia i [...] września 2009 r.) winien był wnieść o wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej Sąd wskazał, że podniesiony we wniosku z 2013 r. dodatkowy zarzut, że decyzja z 1978 r. została wydana na wniosek skarżącego, złożony pod nielegalną presją i naciskiem ze strony władz gminy, oznacza de facto, że w ocenie skarżącej decyzja z 1978 r. została wydana w wyniku przestępstwa. Wprawdzie przepisy k.p.a. traktują taką okoliczność jako przesłankę do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego, dotkniętego tego rodzaju wadą, niemniej nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (podstawa do wznowienia postępowania, wskazana w art.145 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przyjąć przy tym należy, że zasadniczo popełnienie przestępstwa winno być stwierdzone orzeczeniem sądu. Istnieją jednak od tego wyjątki wynikające z art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że wskazany wyżej zarzut był podnoszony przez stronę w skardze do Sądu na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek wadliwego przyjęcia, iż w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, a w konsekwencji istnieje uzasadniona podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] marca 1978 r. orzekającej na podstawie art. 53 i nast. ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, o przejęciu na własność Państwa – w zamian za spłaty pieniężne - gospodarstwa rolnego, stanowiącego działkę nr [...] o łącznej powierzchni 0.29 ha, położonego we wsi P., gmina S., stanowiącego własność E. i S.R.; względnie: 2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek wadliwego przyjęcia, iż w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, a w konsekwencji istnieje uzasadniona podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] marca 1978 r. orzekającej na podstawie art. 53 i nast. ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, o przejęciu na własność Państwa – w zamian za spłaty pieniężne - gospodarstwa rolnego, stanowiącego działkę nr [...] o łącznej powierzchni 0.29 ha, położonego we wsi P., gmina S., stanowiącego własność E. i S. R. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowień z dnia [...] lutego 2014 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, albowiem wniosek z dnia 24 września 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r. nie pochodził jedynie od S. R., ale także od E. R. Tym samym wniosek posiadał dwóch wnioskodawców a nie jednego. E. R. nigdy wcześniej nie wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r., a uprzednie postępowanie toczyło się wyłącznie z wniosku S. R. Dlatego też, zdaniem skarżących kasacyjnie, przyjęcie w sprawie powagi rzeczy osądzonej w stosunku do E. R. jest chybione. Zaistnienie powagi rzeczy osądzonej wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i uznając jej zarzuty za bezzasadne, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje ocena czy Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, stanowiącego działkę nr [...], położonego we wsi P., gmina S., stanowiącego własność E. i S. R., odpowiada prawu. Organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę, a następnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, przyjęli, że do czynienia mamy w tej sprawie z przypadkiem tzw. powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i nie jest obecnie możliwe wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z 1978 r. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, w którym podkreśla się, że dla stwierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw, z których pierwsza została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. Jednocześnie podkreśla się, że tożsamość ta istnieje wówczas, gdy w sprawie wystąpią te same podmioty (tożsamość podmiotowa) oraz będą one dotyczyły tego samego przedmiotu przy niezmienionym stanie faktycznym (tożsamość przedmiotowa). W literaturze wskazuje się także, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony lub nałożonego na nią obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny (tak m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, Wyd. 9, str. 336). Tożsamość podmiotowa będzie zachodziła wtedy, gdy sprawa będzie dotyczyła tych samych stron, co poprzednio. A zatem dla oceny, że dane ostateczne rozstrzygnięcie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, niezbędne jest, aby rozstrzygało ono sprawę co do istoty, a akt ten musi rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron. W rozpoznawanej sprawie z pierwotnym wnioskiem z 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r. wystąpiła S. R. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r., a decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., wydaną na wniosek S. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister utrzymał własną decyzję w mocy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 447/10, oddalił skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Zarówno w ówcześnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r., jak i w postępowaniu sądowym przed sądem administracyjnym, stroną nie był E. R. Decyzja nie została wydana w wyniku rozpoznania jego wniosku, nie wskazuje go jako adresata, nie została mu nawet doręczona jako uczestnikowi postępowania. Także postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyło się bez udziału E. R. Kolejnym wnioskiem z 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r. wystąpiła nie tylko S. R. ale także E. R., który - jak już wskazano - poprzednio udziału w postępowaniu nie brał. Z powyższych względów nie można uznać, iż w sprawie tej zachodzi tożsamość podmiotowa pomiędzy sprawą, będącą przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, zawartym w piśmie z 2006 r., w wyniku rozpatrzenia którego zapadły decyzje z dnia [...] grudnia i z dnia [...] września 2009 r. a sprawą, będącą przedmiotem wniosku z 2013 r. w zakresie wskazanym wyżej. Okoliczność tę organ winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych względów należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a) za mające usprawiedliwione podstawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny - działając w oparciu o art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).