I SA/Wa 1183/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi S. R. i E. R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku S. R. i E. R. (dalej "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], utrzymał własne postanowienie w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z dnia [...] marca 1978 r. nr [...] (dalej "decyzja z 1978 r.") Naczelnik Gminy S. (dalej "Naczelnik") orzekł, na podstawie art.53 i nast. ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz.140) o przejęciu na własność Państwa – w zamian za spłaty pieniężne - gospodarstwa rolnego, stanowiącego działkę nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonego we wsi P., gmina S., stanowiącego własność E. i S. R. 2. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2006 r. (dalej "wniosek z 2006 r.") skarżąca wystąpiła do Ministra o stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r., podnosząc że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu jej na wniosek wyłącznie jednego ze współwłaścicieli gospodarstwa, tj. skarżącego, w sytuacji, w której zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] gospodarstwo to było przedmiotem współwłasności skarżącego oraz skarżącej. 3. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], wydaną na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącej z 2006 r., Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Minister stwierdził, że wbrew ocenie wnioskodawczyni, decyzja Naczelnika nie jest obciążona wskazanym we wniosku z 2006 r. rażącym naruszeniem prawa, albowiem została wydana na wspólny wniosek skarżących, podpisany nazwiskiem "R.", zachowany w aktach sprawy. 4. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], wydaną na wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] września 2009 r., Minister utrzymał własną decyzję w mocy. 5. Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 447/10, wydanym na skutek rozpoznania skargi skarżącej na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r., tut. Sąd oddalił. Wobec niewniesienia przez skarżącą wniosku o sporządzenie pisemnego uzasadnienia zapadłego wyroku wyrok ten uprawomocnił się z dniem 15 czerwca 2010 r. 6. Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. (dalej "wniosek z 2011 r.") skarżąca wystąpiła do Ministra ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r., ponownie zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa, polegające na przejęciu przez Państwa własności gospodarstwa rolnego w sytuacji, w której wniosek o dokonanie takiego przejęcia złożył wyłącznie jeden z jego dwóch współwłaścicieli. 7. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., wydanym na skutek rozpatrzenia ponownego wniosku skarżącej, Minister orzekł, na podstawie art.61a § 1 k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że istnieje przeszkoda procesowa uniemożliwiająca prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r., polegająca na tym, że kwestia ważności tej decyzji została już prawomocnie rozstrzygnięta orzeczeniami Ministra z dnia [...] września i [...] grudnia 2009 r. W sprawie zachodzi zatem powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Wydanie kolejnej decyzji w postępowaniu, toczącym się w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami, powodowałoby nieważność takiej decyzji. 8. Pismem z dnia 24 września 2013 r. (dalej "wniosek z 2013 r.") skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej "SKO") kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. z przyczyny powoływanej w poprzednich wnioskach. Pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. wniosek ten został przekazany przez SKO według właściwości Ministrowi. 9. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., wydanym w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej z 2013 r., Minister na podstawie art.61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r., powołując się na powagę rzeczy osądzonej (res iudicata). 10. Pismami z dnia 18 stycznia 2014 r. skarżący wnieśli do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., podtrzymując argumentację w kwestii wadliwości decyzji z 1978 r. oraz zarzucając organowi unikanie oceny meritum sprawy. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. ponownie sprawę zakończoną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., Minister utrzymał własne orzeczenie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Minister podtrzymał stanowisko, że w związku z rozstrzygnięciem kwestii ważności decyzji z 1978 r. decyzjami nadzorczymi z dnia [...] września i [...] grudnia 2009 r. oraz oddaleniem przez Sąd skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., wydanie przez Ministra kolejnej decyzji w przedmiocie ważności decyzji z 1978 r. prowadziłoby do wydania decyzji nieważnej w świetle art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] lutego 2014 r., podnosząc przeciwko zaskarżonemu postanowieniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 8, 9, 75 § 1, 77, 78 § 1 i art.80 k.p.a. Podtrzymując w uzasadnieniu skargi podnoszone dotąd zarzuty wobec decyzji z 1978 r., skarżący podnieśli ponadto, co następuje: 1. Skarżąca została pozbawiona przez Naczelnika czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, zakończonym decyzją z 1978 r. 2. Złożenie przez skarżącego wniosku o przejęcie gospodarstwa przez Państwo było wynikiem przymusu, któremu skarżący został poddany przez władze Gminy, polegającym w szczególności na grożeniu skarżącemu utratą pracy. W związku z powyższym skarżący m.in. zataił fakt złożenia wskazanego wyżej wniosku przed skarżącą. 3. W postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. nie dokonano oceny pisma skarżącego z 1979 r., skierowanego do Urzędu Gminy. W piśmie tym skarżący poinformował organ, że złożenie wniosku o przejęcie gospodarstwa przez Państwo nastąpiło bez porozumienia z rodziną. Treść tego pisma uprawdopodabnia prawdziwość twierdzeń skarżącej, że przejęcie gospodarstwa przez Państwo nastąpiło nie tylko bez wniosku ale i bez wiedzy skarżącej. Pismo to dowodzi również braku swobody skarżącego w wyrażeniu woli przeniesienia gospodarstwa na własność Państwa (po upływie zaledwie roku od przejęcia gospodarstwa skarżący domagał się uchylenia decyzji przenoszącej własność gospodarstwa na Państwo). 4. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że decyzja Naczelnika z 1978 r. jest obarczona rażącym naruszeniem art.53 i art.57 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. 5. Powołany w zaskarżonym obecnie postanowieniu fakt wcześniejszego wydania przez Ministra orzeczeń o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. nie stanowi przeszkody do ponownego rozpoznania wniosku w tym przedmiocie, albowiem obecnie skarżący występują wspólnie, a ponadto podnoszą nowe zarzuty, nie rozpatrywane i nie oceniane przez organ w poprzednio toczącym się postępowaniu. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra wymaga wzięcia pod uwagę następujących uwarunkowań prawnych: 1. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. - który to przepis zastosował orzekający w niniejszej sprawie Minister - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. 2. Do powołanych w treści cytowanego przepisu sytuacji, w których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn należy res iudicata (powaga rzeczy osądzonej), a zatem sytuacja, w której dana sprawa administracyjna (której dotyczy wniosek) została już uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. Zakaz naruszania powagi rzeczy osądzonej wynika z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. 3. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się następujące aspekty zakazu naruszania res iudicata (Małgorzata Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego Stan prawny: 30 września 2014 r., publ. LEX): "(1). Trzecia przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (...) [teza 1]. (2). Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967: "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego", por. też wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 651/13, LEX nr 1412288: "Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów"). Jednakże jak wskazuje wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2012 r., II SA/Ke 463/12, LEX nr 1221394: "Elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy. Do elementów prawnie obojętnych zalicza się np. udział w postępowaniu podmiotów na prawach strony, ponieważ nie są adresatami decyzji administracyjnych i nie ich praw oraz obowiązków ono dotyczyło". [teza 3] (3). Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa, czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać (...) [teza 4]. (4). Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. (...). [teza 5]". VIII. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, co następuje: 1. Zasadnie odmówił Minister wszczęcia postępowania z kolejnego wniosku skarżącej z dnia 24 września 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. z tej racji, że sprawa ważności wskazanej wyżej decyzji została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2009 r., orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. Wydanie powyższych decyzji Ministra oznacza, że w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. występuje stan res iudicata (powaga rzeczy osądzonej), uniemożliwiający ponowne orzekanie w przedmiotowej kwestii. 2. Wymaga stanowczego zaznaczenia, że przy dokonywaniu oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście res iudicata, organ nie jest umocowany do oceny prawidłowości decyzji wydanej uprzednio. Samo stwierdzenie istnienia w obrocie prawnym ostatecznego orzeczenia administracyjnego, rozstrzygającego sprawę, która jest przedmiotem również nowego wniosku strony, nakłada na organ, do którego wpłynął nowy wniosek, obowiązek stwierdzenia istnienia przeszkody procesowej do wszczęcia nowego postępowania i w efekcie obowiązek odmowy wszczęcia postępowania z nowego wniosku, na podstawie art.61a § 1 k.p.a. Tym samym, dokonując w niniejszej sprawie formalnej oceny wniosku skarżącej z 2013 r., Minister nie był upoważniony do badania, czy decyzja z dnia [...] września 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., jest prawidłowa, czy też nie. Sam fakt uprzedniego wydania na wniosek skarżącej ostatecznej decyzji w przedmiocie oceny ważności decyzji z 1978 r., obligował zatem Ministra do stwierdzenia istnienia res iudicata. 3. Podkreślenia wymaga, że co do zasady zniesienie stanu res iudicata w niniejszej sprawie wystąpiłoby dopiero w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra z [...] grudnia i [...] września 2009 r. W przeszłości skarżąca podjęła wprawdzie stosowne kroki w tym kierunku, składając do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r., niemniej wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 447/10, Sąd skargę tę oddalił. Skarżąca nie skorzystała z prawa do wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej od wyroku Sądu z dnia 13 maja 2010 r. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że obie decyzje Ministra, rozstrzygające kwestię ważności decyzji Naczelnika z 1978 r., pozostają nadal w obrocie prawnym. 4. Nie ulega wątpliwości, że istnieje tożsamość pomiędzy sprawą, będącą przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, zawartym w piśmie z dnia 22 listopada 2006 r., w wyniku rozpatrzenia którego zapadły decyzje Ministra z dnia [...] grudnia i [...] września 2009 r. a sprawą, będącą przedmiotem wniosku z dnia 24 września 2013 r. W obu sprawach stroną wnioskującą o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. była bowiem wyłącznie skarżąca, która konsekwentnie zarzuca tej decyzji rażące naruszenie prawa, polegające na orzeczeniu o przejęciu nieruchomości na własność Państwa na wniosek pochodzący wyłącznie od jednego ze współwłaścicieli przejętej nieruchomości. 5. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym, w którym wydane zostały decyzje z [...] grudnia i [...] września 2009 r. nie brał udziału skarżący (nie został on uwzględniony w rozdzielnikach obu decyzji), niemniej powyższe nie przesądza o braku tożsamości sprawy ówcześnie rozpatrywanej oraz sprawy wywołanej wnioskiem skarżącej z 2013 r. O ile skarżący zajmował stanowisko, że w postępowaniu nadzorczym, w którym wydane zostały decyzje z [...] grudnia i [...] września 2009 r., został bez własnej winy pozbawiony udziału, to w terminie, o którym mowa w art.148 § 2 k.p.a. (jeden miesiąc od dnia dowiedzenia się o wydanych decyzjach Ministra z [...] grudnia i [...] września 2009 r.) winien był wnieść o wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. 6. Podniesiony we wniosku z 2013 r. dodatkowy zarzut, że decyzja z 1978 r. została wydana na wniosek skarżącego, złożony pod nielegalną presją i naciskiem ze strony władz gminy, oznacza de facto, że w ocenie skarżącej decyzja z 1978 r. została wydana w wyniku przestępstwa. Wprawdzie przepisy k.p.a. traktują taką okoliczność jako przesłankę do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego, dotkniętego tego rodzaju wadą, niemniej nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (podstawa do wznowienia postępowania, wskazana w art.145 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przyjąć przy tym należy, że zasadniczo popełnienie przestępstwa winno być stwierdzone orzeczeniem sądu. Istnieją jednak od tego wyjątki wynikające z art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że wskazany wyżej zarzut był podnoszony przez stronę w skardze do tut. Sądu na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r. 7. W skardze podniesiono, że w dotychczasowych postępowaniach administracyjnych, dotyczących żądań skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r. nie dokonano oceny z dowodu w postaci pisma skarżącego, które wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu [...] października 1979 r. (datowanego przez jego autora, zapewne omyłkowo, na [...] listopada 1979 r.), które dowodzi (w ocenie skarżącej), że skarżący złożył wniosek o przejęcie gospodarstwa przez Państwo, działając bez porozumienia ze skarżącą. Podkreślić w związku z powyższym należy, że wbrew ocenie skarżącej przedmiotowe pismo skarżącego z 1979 r. było przedmiotem oceny Ministra w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. (pismo zostało załączone przez skarżącą przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2009 r.). Niezależnie od powyższego, wspomniany zarzut należy traktować jako zarzut wadliwości decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymującej w mocy decyzją z dnia [...] września 2009 r. (zarzut dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego), którego zweryfikowanie przez Ministra, rozpatrującego wniosek z 2013 r., jak też przez obecnie orzekający Sąd, nie jest dopuszczalne. Do dokonania takiej oceny był umocowany tut. Sąd, niemniej w sprawie ze skargi skarżącej na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r. Jak już wcześniej wskazano, rozpoznawszy tę skargę Sąd nie dopatrzył się wadliwości kwestionowanej wówczas decyzji Ministra i w efekcie oddalił wniesioną skargę wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. Jak również wskazano wcześniej, skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do skontrolowania prawidłowości wyroku Sądu z dnia 13 maja 2010 r., nie wnosząc od niego skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nawet nie występując o sporządzenie przez Sąd pisemnego uzasadnienia wyroku oddalającego skargę. 8. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.