I OSK 791/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki [...] S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3200/13 w sprawie ze skargi Spółki [...] S.A. w B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3200/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki [...] S.A. w B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w S. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie tego przedsiębiorstwa, położonego w S. przy ul. S., obejmującego działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 oraz prawa własności budynków znajdujących się na opisanym gruncie. Jako podstawę prawną wydania tej decyzji organ wskazał art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n. i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Wnioskiem z dnia 2 września 2009 r. obecnie skarżąca Spółka [...] S.A. w B., wystąpiła o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji podnosząc, że uwłaszczone nieruchomości znajdowały się w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie Kopalni [...] S.A., poprzednika prawnego skarżącej, a tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie, stwierdzając brak legitymacji prawnej wnioskodawcy do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu organ podał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania nadzorczego należy upatrywać w przepisie art. 200 ust. 1 - 4 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane. Osoba trzecia w tym postępowaniu może uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują, że przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w S. (decyzja Geodety Miejskiego z dnia [...] stycznia 1988 r., nr [...] ustalająca opłatę roczną z tytułu zarządu oraz oświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] września 1992 r., nr [...], dotyczące aktualizacji opłaty z tytułu zarządu). Przedsiębiorstwo Państwowe [...], na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1995 r., Rep. [...] Nr [...], zostało przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod firmą Huta [...]. Następnie, na skutek zmiany nazwy, Spółka występowała w obrocie pod firmą T. S.A., obecnie zaś funkcjonuje pod nazwą S. S.A., co potwierdzają wpisy w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zdaniem Ministra, z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej. Organ podniósł, że interes prawny do występowania w postępowaniu nadzorczym wynikać może również z praw rzeczowych przysługujących do objętej decyzją uwłaszczeniową nieruchomości osobom, które nie były stronami postępowania uwłaszczeniowego. W chwili obecnej wnioskodawczyni nie ma jednak żadnych praw rzeczowych do uwłaszczonej nieruchomości. Przedmiotowe działki stanowią obecnie własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym S. S.A. w B. Posiadanie nieruchomości wskazuje natomiast jedynie na interes faktyczny, który nie daje legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n. i w zw. z § 4 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, aby posiadała interes prawny uzasadniający żądanie wszczęcia postępowania w trybie nadzoru w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej, a w konsekwencji tego przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony; naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie przez organ, że skarżąca nie wykazała aby przedmiotowe nieruchomości były w zarządzie jej poprzednika prawnego, a w konsekwencji, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 200 u.g.n. stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej jest uwłaszczona osoba prawna lub jej następca prawny oraz podmiot, który wykaże, że to on, a nie uwłaszczony, w dniu [...] grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu do nieruchomości, której dotyczy decyzja uwłaszczeniowa lub w tej dacie przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy (np. prawo użytkowania wieczystego), uniemożliwiający uwłaszczenie osoby prawnej albo podmiot wskazujący, że uwłaszczenie naruszyło jego prawa (roszczenia). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rację ma organ, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że poprzednik prawny skarżącej w dacie [...] grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Sąd wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 20 kwietnia 1948 r. utworzono przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą [...] z siedzibą w S. W § 9 zarządzenia wskazano, że Minister Przemysłu i Handlu zarządzi protokólarne przekazanie przedsiębiorstwu majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność. Z kolei orzeczeniem z dnia 2 czerwca 1948 r. Minister Przemysłu i Handlu orzekł o przejściu na własność Państwa, w trybie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, przedsiębiorstwa - Gwarectwo "[...]" w S. Protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia 31 grudnia 1949 r. ustalono składniki majątkowe przedsiębiorstwa Kopalni [...] której później nadano nazwę im. [...]. W skład upaństwowionego z dniem 5 lutego 1946 r. przedsiębiorstwa wchodziła nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w S. wymieniona na karcie protokołu nr [...] oraz naniesienia wymienione na karcie protokołu nr [...]. Zarządzeniem Ministra Górnictwa z dnia 1 stycznia 1951 r. utworzono przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą Kopalnia [...] której przydzielono do prowadzenia Kopalnię [...] wraz z przynależnymi do niej zakładami przemysłowymi. Następnie orzeczeniem Ministra Górnictwa z dnia 8 lutego 1951 r. zatwierdzono protokół zdawczo - odbiorczy przedsiębiorstwa Gwarectwo "[...]" w S., sporządzony w dniu 31 grudnia 1949 r. W orzeczeniu tym wskazano, że [...] w S. wyznaczono do objęcia Kopalin Węgla "[...]" (wówczas im. [...]). Zarządzeniem Ministra Górnictwa Węglowego z dnia 27 listopada 1956 r. zmieniono zarządzenie z dnia 1 stycznia 1951 r. w zakresie § 1 i 11 zmienianego zarządzenia wskazując, że tworzy się przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą Kopalnia [...] której przydziela się do prowadzenia Kopalnię [...] w S. wraz z przynależnymi do niej zakładami przemysłowymi. Następnie zarządzeniem Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 1 sierpnia 1982 r. ponownie zmieniono zarządzenie z dnia 1 stycznia 1951 r. w zakresie § 1 zmienianego zarządzenia wskazując, że tworzy się przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "[...]" i jednocześnie skreślono § 11 zmienianego zarządzenia (który stanowił o przydzieleniu tworzonemu Przedsiębiorstwu do prowadzenia Kopalni [...] wraz z przynależnymi do niej zakładami przemysłowymi). Zarządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 11 września 1996 r. przedsiębiorstwo państwowe Kopalnia [...] w S. została przekształcona w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa działającą pod nazwą Kopalnia [...] S.A. W dniu 14 lipca 2000 r. na skutek połączenia czterech Spółek Akcyjnych, w tym Kopalni [...] S.A. w jedna spółkę, zawiązano nową Spółkę pod firmą Spółka [...] S.A. z siedzibą w B., która stała się sukcesorem przejętych Spółek, jeżeli chodzi o ich majątek, prawa i obowiązki. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z przedłożonych do akt administracyjnych dowodów wynikają następujące wnioski: 1) [...] w S. zostały wyznaczone do objęcia przedsiębiorstwa Kopalni [...] (później im. [...]), o którym mowa w § 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa oraz do sporządzenia protokołu zdawczo - odbiorczego opisującego składniki majątkowe tegoż przedsiębiorstwa (§ 74 rozporządzenia), aby było wiadomo jakie konkretne mienie podlegało nacjonalizacji na własność Państwa; 2) nie doszło do wykonania zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 20 kwietnia 1948 r. poprzez przekazanie [...] w S. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w S. w zarząd i użytkowanie, ponieważ nie został w tym zakresie sporządzony protokół zdawczo - odbiorczy, o którym mowa w § 9 tegoż zarządzenia, a taki wymagany był przez przepis art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych w formule przewidzianej w załączniku Nr 1 do zarządzenia Ministra Skarbu z dnia 5 kwietnia 1949 r. (...) w sprawie sposobu sporządzania protokołów wymienionych w art. 6 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (M.P. Nr A-24, poz. 378); 3) utworzonemu w 1951 r. przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą Kopalnia [...] przydzielono do prowadzenia Kopalnię [...]" wraz z przynależnymi do niej zakładami przemysłowymi, natomiast utworzonemu w 1956 r. przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą Kopalnia [...] przydzielono do prowadzenia Kopalnię [...]. W zarządzeniu Ministra Górnictwa z dnia 1 stycznia 1951 r. oraz w zarządzeniu Ministra Górnictwa Węglowego z dnia 27 listopada 1956 r. nie ma mowy o przekazaniu nowotworzonym przedsiębiorstwom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w S. Wobec tego nie można uznać, że na podstawie tych zarządzeń doszło do oddania przedsiębiorstwu państwowemu KWK "[...]", czy też przedsiębiorstwu państwowemu KWK "[...]" w oparciu o konkretną podstawę prawną przedmiotowego mienia nieruchomego w zarząd, czy w zarząd i użytkowanie. Przekazanie zakładów górniczych (Kopalni "[...]", czy Kopalni "[...]") i zakładów przemysłowych nie świadczy, samo w sobie, o przekazaniu wymienionym wyżej przedsiębiorstwom państwowym mienia nieruchomego w formie ówcześnie prawem przewidzianej; 4) zarządzenie Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 1 sierpnia 1982 r. nie wprowadziło do zmienianego zarządzenia z dnia 1 stycznia 1951 r. przepisów normujących wyposażenie w konkretne składniki majątkowe przedsiębiorstwa państwowego działającego pod nazwą "[...]"; 6) Spółka [...] S. A. jest następcą prawnym po KWK "[...]" w S., a nie wykazała następstwa prawnego po [...] w S. Wobec tego rację należało przyznać Ministrowi Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie udowodniła, aby w dacie [...] grudnia 1990 r. jej poprzednik prawny KWK "[...]" w S. legitymował się dokumentem wskazującym na władanie w sensie prawnym nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] (stanowiąca odpowiednik dawnej działki nr [...]), z której wydzielono później działki nr [...] i [...]. Brak dowodu na to, aby kolejni poprzednicy prawni skarżącej Spółki przed dniem 22 października 1961 r. legitymowali się prawem zarządu lub użytkowania, które na mocy art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) przekształciło się w prawo użytkowania, aby następnie z dniem 1 sierpnia 1985 r., na mocy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) przekształciło się w zarząd istniejący do dnia [...] grudnia 1990 r. Skarżąca Spółka nie przedłożyła żadnego z dowodów dokumentujących na dzień [...] grudnia 1990 r. prawo zarządu służące przedsiębiorstwu państwowemu KWK "[...]" w S. do przedmiotowej nieruchomości, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje status strony, bowiem skarżąca nie wykazała, iż posiadała interes prawny uzasadniający wszczęcie postępowania w trybie nadzoru w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2003 r. z uwagi na wcześniejsze błędne ustalenie przez Sąd, że: - wystarczającym dowodem do wykazania prawa do zarządu przedmiotową nieruchomością była decyzja Geodety Miejskiego z dnia [...] stycznia 1988 r. ustalająca opłatę roczną z tytułu zarządu, a w której nie wskazano decyzji o przekazaniu temu przedsiębiorstwu w zarząd uwłaszczonej nieruchomości, natomiast dowody przedłożone przez Skarżącą, a to m.in. zarządzenie Ministra Górnictwa z dnia 1 stycznia 1951 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego KWK "[...]" oraz protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] grudnia 1949 r. przedsiębiorstwa Kopalni [...] w którym wskazano uwłaszczoną nieruchomość oraz inne twierdzenia skarżącej - w tym o braku pełnej dokumentacji w kształcie wskazanym w rozporządzeniu z dnia 10 lutego 1998 r. były niewystarczające dla wykazania interesu prawnego, podczas gdy powyższe dokumenty w świetle w/w rozporządzenia były co najmniej równoważne, a tym samym brak dokumentów (których treść byłaby zgodna z w/w rozporządzeniem i stanowiskiem orzecznictwa) dawał podstawę do dowodzenia prawa do zarządu poprzez dowody z zeznań świadków i oświadczenia stron już przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy, toteż Sąd dokonując ustalenia istnienia interesu prawnego nierówno potraktował skarżącą i Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w S., czym powielił błędną ocenę dokonaną przez władze publiczne, co jest w sprzeczności z fundamentalną zasadą wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP; - najistotniejsze było - w kontekście interesu prawnego - udowodnienie, iż skarżąca jest następcą prawnym po [...] , podczas gdy de facto podmiot ten został wyznaczony li tylko do objęcia z ramienia Państwa nacjonalizowanego majątku od przedsiębiorstwa Kopalni [...] (ówcześnie [...]), natomiast majątek ten (w tym nieruchomość o aktualnym nr [...] i [...]) następnie został przydzielony poprzednikowi prawnemu skarżącej tj. przedsiębiorstwu państwowemu KWK "[...]" w zarząd przy tworzeniu tegoż przedsiębiorstwa w oparciu o zarządzenie Ministra Górnictwa z dnia 1 stycznia 1951 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego KWK "[...]", co tym samym uzasadniało interes prawny strony skarżącej do wzruszenia w trybie nadzoru decyzji uwłaszczeniowej; Skarżąca kasacyjnie zarzuciła też naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 i pkt 8 oraz ust. 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a tym samym przyjęcie, iż skarżąca nie udowodniła, aby w dacie [...] grudnia 1990 r. jej poprzednik prawny - KWK "[...]" - legitymował się dokumentem wskazującym na władanie w sensie prawnym przedmiotową nieruchomością tj. nie wykazała prawa do zarządu rzeczoną nieruchomością, podczas gdy skoro zgodnie z w/w rozporządzeniem skarżąca przedstawiła dowód w postaci zarządzenia o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego KWK "[...]", jednak z uwagi, iż w rzeczonym zarządzeniu nie wskazano konkretnego majątku w tym w/w nieruchomości a skarżąca nie jest w posiadaniu planu finansowego, o którym mowa w § 12 zarządzenia Ministra Górnictwa o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego KWK "[...]", to skarżąca miała prawo do wykazania przysługującego jej prawa zarządu na podstawie zeznań świadków i oświadczeń stron, złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a, ale dopiero w toku postępowania, toteż niewątpliwie wykazała interes prawny do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym, tym bardziej, iż Przedsiębiorstwo Państwowe [...] do wykazania swojego interesu prawnego w toku postępowania uwłaszczeniowego przedłożyło decyzję Geodety Miejskiego ustalającą opłatę roczną z tytułu zarządu w której treści nie wskazano na decyzję o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd tegoż przedsiębiorstwa; 2. art. 6 dekretu z dnia 26.10.1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z jego treści wprost wynika, iż środki potrzebne do wykonywania planowanych zadań przedsiębiorstwa państwowego przydziela mu się przy jego tworzeniu, toteż niewątpliwie przedsiębiorstwu państwowemu Kopalni [...] (później "[...]") utworzonemu zarządzeniem Ministra Górnictwa z dnia 1 stycznia 1951 r., którego następcą jest skarżąca, przydzielono przekazany majątek w zarząd i nie był już w tym celu niezbędny protokół zdawczo-odbiorczy (sporządzony zgodnie z załącznikiem do zarządzenia Ministra Skarbu z dnia 5 kwietnia 1949 r. wydanym w sprawie sposobu sporządzania protokołów wymienionych w dekrecie o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych z dnia 3 stycznia 1947 r.), z uwagi na uchylenie dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r., a jednocześnie prawidłowa wykładnia tego przepisu uzasadniała twierdzenie, iż do realizacji tych zadań przedsiębiorstwu państwowemu [...]" niezbędne były także mieszkania zakładowe, którymi uprzednio dysponowało przedsiębiorstwo Kopalnia [...]- co potwierdzały umowy najmu zawierane z pracownikami Kopalni przez poprzedników prawnych skarżącej. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania [...] S.A. w B., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej przedstawiając argumenty wskazujące na niezasadność zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o stwierdzenie w trybie art. 156 § 1 k.p.a., nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nadzorczego na jego użytek nie dają innej definicji strony, niż zawartej w art. 28 k.p.a. Postępowanie to składa się - co do zasady - z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia z takiego wniosku postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zatem złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot posiadający interes prawny. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia, do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. W kontrolowanej sprawie organ dokonując oceny w powyższym zakresie, doszedł do przekonania, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, zaś Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował to stanowisko. Przypomnieć wypadnie, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, była decyzją uwłaszczeniową wydaną na podstawie art. 200 u.g.n. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, stroną postępowania prowadzonego na tej podstawie jest uwłaszczany podmiot. Stroną może być również podmiot, który wykaże, że to on, a nie uwłaszczony, w dniu [...] grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu do nieruchomości, której dotyczy decyzja lub w tej dacie przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skarżąca Spółka nie wykazała, że w dniu [...] grudnia 1990 r. legitymowała się prawem zarządu. Nie wykazała też żadnego tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości (umowy najmu lokali i administrowanie tymi lokalami takiego tytułu nie stanowią). Wskazać należy, jak to już zostało w kontrolowanym postępowaniu wielokrotnie podnoszone, że stwierdzenie prawa zarządu następowało na podstawie jednego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca Spółka nie legitymuje się żadnym z takich dokumentów. Również w toku postępowania organ takimi dokumentami nie dysponował. W takiej sytuacji można by rozważać co najwyżej zastosowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia, w myśl którego jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Tego rodzaju dowód (z zeznań świadków i oświadczeń stron) przeprowadzany jest jednak dopiero wówczas, gdy brak jest dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem w niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane, istnieją dokumenty, które prawidłowo zostały zakwalifikowane, jako jedne z wymienionych w tym przepisie. Chodzi o decyzję z dnia [...] stycznia 1988 r. ustalającą opłatę roczną z tytułu zarządu oraz oświadczenie z dnia 22 września 1992 r. dotyczące aktualizacji tej opłaty. Niewątpliwie są to dokumenty, o których stanowi § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Skoro tak, to brak było podstaw do zastosowania § 4 ust. 3. Wskazać w tym miejscu wypadnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, wedle którego decyzja ustalająca opłatę z tytułu zarządu, dla wykazania prawa do uwłaszczenia, powinna zawierać w swej treści odwołanie do aktu ustanawiającego ten zarząd (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2737/13 oraz z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2469/13). Sąd w składzie obecnie orzekającym jakkolwiek podziela ten pogląd, to jednak wskazuje, że znajduje on zastosowanie w postępowaniu zwykłym zmierzającym do wykazania prawa zarządu. Nie można natomiast na tej podstawie podważać ustaleń dokonanych w decyzji ostatecznej, w postępowaniu nadzwyczajnym. Powyższy pogląd jest bowiem wynikiem interpretacji prawa i nie sposób w takiej sytuacji uznać, że stwierdzenie prawa zarządu na podstawie jednego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, miałoby rażąco naruszać prawo z powodu, który nie wynika z tego prawa. Niezależnie od powyższego, podważenie mocy dowodowej omawianych dokumentów mogłoby nastąpić dopiero w trakcie ewentualnego postępowania merytorycznego, do którego wszak nie doszło. Podkreślić bowiem należy, że w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu nie podlegała ustaleniu kwestia zasadności uwłaszczenia zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., lecz kwestia spełnienia przez skarżącą przesłanek uzasadniających przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym. Takich przesłanek skarżąca jednak nie wykazała. W tym zakresie za całkowicie uzasadnione i trafne należy uznać rozważania Sądu pierwszej instancji, których konkluzja sprowadza się do twierdzenia, że skarżąca nie legitymowała się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji za niezasadne należało uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które podważały ustalenie co do braku przymiotu strony. Brak przymiotu strony determinował z kolei rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Zarzut naruszenia art. 6 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 49, poz. 439) poprzez jego niezastosowanie, również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten nie mógł być stosowany w niniejszej sprawie. Dotyczył on zasad i trybu tworzenia przedsiębiorstw państwowych, co nie jest przedmiotem oceny ani w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie art. 200 u.g.n., ani tym bardziej w postępowaniu zmierzającym do podważenia wydanych w tym trybie decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 184 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl