I OSK 2469/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 560/13 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 560/13 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 10) oraz art. 104 k.p.a., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy W., położonej w jednostce ewidencyjnej [...] oznaczonej w katastrze nieruchomości jako działka nr [...]o pow. 0,5477 ha objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Polskie Koleje Państwowe S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w K. złożyły wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 200 u.g.n. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że nieruchomość nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...]. W księdze tej jako właściciel opisanej nieruchomości ujawniona jest Gmina W. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 12 maja 2003 r. o nabyciu przez Gminę W. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności do nieruchomości, decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2005 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2006/05. Wyżej wymieniona księga wieczysta nie zawiera w swoim zbiorze dokumentów potwierdzających prawo zarządu Polskich Kolei Państwowych do nieruchomości oznaczonej nr [...]. Działka ta została nabyta przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1985 r., co stwierdził postanowieniem z dnia 30 marca 2001 r. Sąd Rejonowy w O., sygn. akt I Ns 520/00 i na tej podstawie została założona wyżej wymieniona księga wieczysta, w której określono też sposób korzystania z nieruchomości tj. droga. Dokumentów o istnieniu prawa zarządu do wyżej opisanej nieruchomości lub o ustaleniu i naliczeniu opłaty rocznej za prawo zarządu gruntem dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K., dokumentów potwierdzających fakt wnoszenia opłat z tytułu zarządu nieruchomością nie odnaleziono w archiwum zakładowym Urzędu Miasta i Gminy w W.. Wnioskodawca na potwierdzenie prawa zarządu PKP do działki nr [...] według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. przedstawił kopię decyzji z dnia [...] lutego 1988 r. dotyczącą wnoszenia opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością oraz oświadczenie z dnia 11 września 2009 r. podpisane przez Dyrektora H. K. i Naczelnika Wydziału Windykacji i Należności E. G.. Ponadto dołączył do wniosku wykaz środków trwałych znajdujących się na działce nr [...]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych z dnia 6 grudnia 2010 r. działka nr [...] powstała z działki nr [...]. Oświadczenie z dnia 11 września 2009 r., w ocenie organu pierwszej instancji, nie spełnia wymogów oświadczenia o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. Z załączonego do akt pełnego odpisu z KRS z dnia 22 października 2010 r. nie wynika by osobę prawną PKP S.A. w Warszawie mógł reprezentować Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K... Z odpisu z KRS nie wynika by PKP S.A. mógł reprezentować Dyrektor i Naczelnik Wydziału Windykacji i Należności Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w K.. Od tej decyzji odwołanie złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. Odział Gospodarowania Nieruchomościami w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, za prawidłowe uznając stanowisko, iż skarżąca nie wykazała istnienia prawa zarządu do działki [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził że zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest wykazanie, iż przedsiębiorstwo na rzecz którego stwierdzone ma być użytkowanie wieczystego posiadanych gruntów, spełnia warunki wskazane w art. 200 ust. 1 u.g.n.: podmiot ma być państwową lub komunalną osobą prawną, ma posiadać grunty Skarbu Państwa lub gminy, posiadanie to ma być w formie zarządu, ma ono trwać przynajmniej od dnia 5 grudnia 1990r. Kolegium wskazało, że dokument w postaci decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością czy też decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została ona wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., może być uznany za podstawę istnienia prawa zarządu, czy też użytkowania jedynie wyjątkowo, gdy decyzja ta była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Mając na uwadze znajdującą się w aktach kserokopię decyzji z dnia [...] lutego 1988 r. o naliczeniu opłat za zarząd, organ stwierdził, że decyzja ta nie przywołuje rozstrzygnięcia o ustanowieniu zarządu dla Przedsiębiorstwa PKP dla nieruchomości oznaczonej nr [...], ani nie nawiązuje do okoliczności istnienia takiego zarządu. Odnosząc się natomiast do sporządzonego po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji oświadczenia z dnia 5 kwietnia 2011 r. podpisanego przez z- cę Dyrektora J. G. i Dyrektora G. D., Kolegium wskazało, że dotyczy ono jedynie faktu - opłaty za zarząd, a nie istnienia zarządu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tę decyzję wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Powołując się na treść art. 200 i art. 206 u.g.n. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu właściwy, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji, iż nawet legitymowanie się przez wnioskodawcę decyzją o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu tego prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. Sąd wskazał ponadto, że Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (pub. w OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (pub. w OTK 2001 r., nr 3, poz. 55) wyraził pogląd, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07 (publ. LEX nr 505282), w którym wyrażono stanowisko, że pogląd zaprezentowany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. Tym samym, w ocenie Sądu, skoro decyzja z dnia [...] lutego 1988 r. o wymierzeniu opłaty za zarząd nieruchomością w żaden sposób nie powołuje się ani nie nawiązuje do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może ona stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż z dniem utworzenia Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwo to nabyło w zarząd wszystkie nieruchomości eksploatowane przez siebie - dlatego zarząd spornej nieruchomości powstał ex lege i nie było potrzeby potwierdzania tego stanu prawnego. W tej kwestii Sąd w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 929/09, w którym podniesiono, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organy administracji same prowadziły postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu i kilkakrotnie zwracały się o to do strony skarżącej. Organy ustaliły także w pozostałym zakresie stan faktyczny sprawy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości takiego ustalenia. Organ drugiej instancji nie naruszył także art. 8 k.p.a. Sąd podkreślił, że nie jest sytuacją korzystną, kiedy ten sam organ orzeka w sposób odmienny w tej samej sprawie (po wyeliminowaniu poprzedniej decyzji w trybie nadzwyczajnym) mając w zasadzie do czynienia z tym samym stanem faktycznym. W tej konkretnej sprawie, wydanie podobnego rozstrzygnięcia jak za pierwszym razem skutkowało by tym, iż organ wydałby decyzję jawnie sprzeczną z obowiązującym prawem, które to prawo zostało poddane sądowej wykładni w cytowanych wyżej wyrokach i nie budzi wątpliwości. Sąd nie zgodził się ponadto ze skarżącą, że organ administracji, uznając oświadczenie strony złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. za niewystarczające do wykazania, iż strona ta na datę 5 grudnia 1990 r. sprawowała zarząd sporną nieruchomością, obowiązany był wzywać ją do złożenia prawidłowego oświadczenia. Oświadczenie, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a., jest oświadczeniem wiedzy, jakie strona składa na okoliczność istotną dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Brak podstaw by organ w jakikolwiek sposób ingerował w merytoryczną treść tego oświadczenia. Sąd zwrócił uwagę, że oświadczenie składali przedstawiciele dużego przedsiębiorstwa mającego rozbudowaną obsługę prawną, a więc trudno przyjąć, iż oświadczenie to wyrażało zbyt mało istotnych informacji, które były w posiadaniu osób które je złożyły tj., iż faktycznie miały one informacje także o tym, że na datę 5 grudnia 1990 r. strona miała w zarządzie przedmiotową nieruchomość. Treść tego oświadczenia okoliczności tej nie wykazuje a jedynie wskazuje na fakt (nie negowany zresztą przez organ), że za działkę nr [...] PKP ponosiło opłaty z tytułu zarządu, bez wskazania, w jakim czasie te opłaty były ponoszone – w szczególności, czy były ponoszone do dnia 5 grudnia 1990 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. - Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K.. Powołując obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwie stosowanie, tj.: 1) art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 4, 6 i 7 rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. R. P. Nr 97, poz. 568 ze zm.), art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138), art. 16 ust. 2 cyt. ostatnio ustawy w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r., art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przez stwierdzenie, że 5 grudnia 1990 r. skarżącej nie przysługiwało prawo zarządu sporną nieruchomością tj. działką nr [...] oraz w konsekwencji odmowę stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego tej działki oraz prawa nabycia z mocy prawa własności obiektów trwale związanych z gruntem znajdujących się na tej działce, wymienionych w wykazie środków trwałych wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. 2) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) w związku art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tj. przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lutego 1988 r. o naliczaniu opłat z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością nie stanowi podstawy do stwierdzenia zarządu nieruchomością i odmowę stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki [...] oraz nabycia z mocy prawa własności obiektów trwale związanych z gruntem znajdujących się na tej działce, wymienionych w wykazie środków trwałych wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy przy wydawaniu decyzji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: - art. 8 k. p. a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lutego 1988 r. o naliczaniu opłat z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością nie stanowi podstawy do stwierdzenia zarządu nieruchomością i odmowę stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki [...] oraz nabycia z mocy prawa własności obiektów trwale związanych z gruntem znajdujących się na tej działce w sytuacji, kiedy ten sam organ w tym samym stanie faktycznym i prawnym uznał uprzednio, iż decyzja ta stanowi wystarczającą przesłankę prawną do stwierdzenia istnienia prawa zarządu skarżącej sporną działką z wyłączeniem potrzeby przeprowadzania dowodów, o których jest mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie tub użytkowaniu; - art. 8, 9 oraz 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, iż uzasadnienie decyzji obu organów jest niepełne i nieczytelne, -art. 7, 75, 77 § 1, 80 i 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, -art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej i drugiej instancji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z uwagi na brak w sentencji orzeczenia oraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym odniesienia do wniosku skarżącej w przedmiocie nabycia prawa własności obiektów trwale związanych z tym gruntem. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powołując się na powyższe podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi normami. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z treści przepisów powołanych w pkt I ppkt 1 zarzutów skargi kasacyjnej należy wywieść, iż z dniem utworzenia Polskie Koleje Państwowe objęły w zarząd wszystkie nieruchomości eksploatowane przez siebie. Dlatego też zarząd spornej nieruchomości powstał ex lege i nie było potrzeby potwierdzania tego stanu prawnego. Dalej, przywołując stosowne orzecznictwo, skarżąca wskazała, że przekazanie w zarząd lub użytkowanie, od momentu powstania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", z mocy samego prawa, wyodrębnionych z majątku Skarbu Państwa, nieruchomości zarządzanych przez Ministerstwo Komunikacji, wyłączało potrzebę ponownego przekazywania tych nieruchomości w drodze dodatkowego aktu prawnego. Za taką interpretacją przemawia, brzmienie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego " Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 84, poz. 948 ), który przyznał przy spełnieniu pewnych przesłanek z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa, prawo użytkowania wieczystego użytkowania gruntów przedsiębiorstwu PKP. Ponadto, w ocenie skarżącej, przedstawiono wymagane prawem dokumenty - dowody, z których wynika, iż skarżący posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Dowody te to: decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 1988 r. o ustaleniu 3 % opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa składającymi się z kilku działek, w tym z działki nr [...] w W., jak również pisemne oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. z dnia 11 września 2009 r. podpisane przez Dyrektora H. K. i Naczelnika Wydziału Windykacji i Należności E. G. oraz z dnia 5 kwietnia 2011 r. podpisane przez J. G. z-cę Dyrektora i G. D. Dyrektora, w których to oświadczeniach osoby te stwierdzają, że PKP SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. ponosił opłaty z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, iż wymóg posiadania gruntów w zarządzie nie został spełniony przez skarżącą. Uzasadniając podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie wskazała, że wniosek z dnia 11 września 2009 r. wszczynający postępowanie administracyjne obejmował zarówno wniosek w sprawie wydania na jej rzecz decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu, jak również prawa własności obiektów trwale związanych z tym gruntem wykazanych w wykazie środków trwałych wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Skoro w świetle obowiązujących przepisów prawa, jak twierdzi sam organ, w tym przypadku, na decyzję pozytywną powinno składać się kilka rozstrzygnięć, to decyzja odmowna, w kontekście wniosku, który składał się z dwóch części również powinna zawierać dwa rozstrzygnięcia. Decyzja organu pierwszej instancji, która w swoim orzeczeniu, jak również uzasadnieniu nie odnosi się do wniosku w przedmiocie nabycia prawa własności obiektów trwale związanych gruntem narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i nie powinna istnieć w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął tę kwestię w swoim uzasadnieniu, tym samym naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnośnie uchybień w zakresie postępowania dowodowego, to zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniom Sądu, jeżeli organ miał zastrzeżenia co do wymogów formalnych, czy też treści oświadczenia z dnia 5 kwietnia 2011 r., powinien wezwać stronę do uzupełnienia tego dowodu. Twierdzenie jakoby oświadczenie złożone przez przywołane w nim osoby było pełne, stanowi nieuprawnione domniemanie. Naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca upatruje również w nieodniesieniu się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a." W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy a przeprowadzone postępowanie dowodowe było również w pełni wyczerpujące ( przeprowadzono z urzędu kwerendę zasobów archiwalnych, a także zaznajomiono się z księgą wieczystą, przebadano dokumentację geodezyjną w celu odnalezienia dokumentu potwierdzającego istnienie zarządu poprzednika prawnego skarżącej Spółki), a więc zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., nie był uprawniony. Zarzut naruszenia art.8 k.p.a. skarżąca Spółka uzasadnia odmiennym rozstrzygnięciem tego samego organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który poprzednio wydaną decyzją uwzględnił jej wniosek, zaś po stwierdzeniu nieważności tej decyzji orzekł inaczej, prezentując krańcowo odmienne stanowisko. Istotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o uwłaszczeniu skarżącej Spółki. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności, zaś ponownie wydana decyzja tego samego organu, zaskarżona do Sądu pierwszej instancji utrzymała w mocy decyzję Burmistrza W. odmawiającą uwzględnienia wniosku o uwłaszczenie. Z pewnością tego rodzaju zmienność stanowiska organu w podejmowaniu decyzji, w niezmienionym stanie faktycznym, nie może być postrzegana, jako budząca zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, o czym stanowi art.8 k.p.a. Jednakże tego rodzaju zachowanie organu nie może mieć wpływu na wynik sprawy, skoro w zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, organ ten orzekł prawidłowo. Nie można również zgodzić się z zarzutem, niepełnego i nieczytelnego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji. Organy orzekające w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji wyjaśniły w zrozumiały sposób powody nieuwzględnienia wniosku o uwłaszczenie skarżącej Spółki, wskazując zaś stosowne regulacje prawne i przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiodły, że dokument o naliczeniu opłat z tytułu zarządu, z którego nie wynika, że nieruchomość oddano w zarząd w stosownej prawem formie, nie może stanowić wyłącznej podstawy do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy brak jakikolwiek innych dowodów na istnienie zarządu. Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 138 §2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., który skarżąca upatruje w braku wypowiedzi organu w uzasadnieniu wydanych decyzji co do nabycia prawa własności obiektów. Sam sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisu prawa art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie jest wadliwy, skoro bowiem organ nie stosował przepisu prawa, to tym samym nie mógł go naruszyć. Ponadto, aby uwzględnić wniosek na podstawie w art.200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w pierwszej kolejności należy zbadać, czy zachodzą podstawy do orzeczenia o nabyciu prawa użytkowania wieczystego gruntu. W sytuacji, gdy brak jest takich podstaw bezprzedmiotowe są rozważania co do nabycia posadowionych na tym gruncie budynków, gdyż nie jest możliwie nabycie własności budynków bez nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, na których znajdują się te budynki. Natomiast uwzględniając wniosek organ musiałby orzec w przedmiocie budynków lub innych obiektów trwale z gruntem związanych. Taka jednak sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, a to wobec braku podstaw do orzeczenia o nabyciu przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Nietrafnie również w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie wiadomo, co miał na myśli autor skargi kasacyjnej formułując zarzut niewłaściwego wyjaśnienia podstawy prawnej, gdyż z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi - w kontekście naruszenia art.141§4 p.p.s.a.- pominięcie w jego uzasadnieniu kwestii nabycia własności obiektów trwale z gruntem związanych, co jak wyjaśniono wyżej, nie mogło odnieść skutku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia i spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141§ 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia norm prawa materialnego. Skarżąca Spółka, podnosząc te zarzuty starała się wykazać, że organy, a następnie Sąd pierwszej instancji dopuściły się błędnej wykładni prawa materialnego a w szczególności wykazać, iż dla prawidłowej oceny kwestii, sprawowania przez nią na spornej nieruchomości zarządu, nie było konieczne wykazanie się konkretnym aktem administracyjnym, potwierdzającym tę okoliczność. Przywołując regulacje prawne, po części już historyczne, dotyczące utworzenia przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", jego majątku i sposobu funkcjonowania skarżąca wywiodła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zarząd spornej nieruchomości powstał ex lege i nie było potrzeby potwierdzania tego stanu prawnego. Ponadto skarżąca uważa, że przedstawiła wymagane prawem dokumenty, stanowiące dowody, z których wynika, że posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Dowodami tymi są: decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 1988 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu oraz pisemne oświadczenia złożone w trybie art.75 § 2 k.p.a. z dnia 11 września 2009 r. i z dnia 5 kwietnia 2011 r. o ponoszeniu przez PKP SA Oddział Gospodarowania nieruchomościami w K. opłat z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością. Odnośnie do argumentacji strony skarżącej wywodzącej prawo zarządu z mocy samego prawa w oparciu o regulacje dotyczące utworzenia przedsiębiorstwa PKP Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że tytuł prawny do spornej nieruchomości przysługiwał przedsiębiorstwu PKP na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskie z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" i wynikał też z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Powołane w skardze kasacyjnej stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09 ma charakter odosobniony i już po jego wydaniu Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach, dotyczących analogicznych spraw, prowadzonych z udziałem skarżącej Spółki tego poglądu nie prezentował. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W odniesieniu do spornej nieruchomości PKP nie wykazało, aby dysponowało indywidualnym aktem, w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo – odbiorczego. Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 4, 6 i 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o utworzeniu przedsiębiorstwa " Polskie Koleje Państwowe", ani art. 16 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP przez jego niezastosowanie, gdyż przepisy te, definiując mienie PKP i sposób gospodarowania nim, nie stanowią podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (vide: wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 45/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1370/12). Nie można zatem zgodzić się z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że skoro została wydana decyzja w przedmiocie opłaty należy domniemywać, że istniała również decyzja o ustanowieniu zarządu. Otóż decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por: uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. III CZP 81/93, ONSC 1994 r., nr 2, poz. 27). Trafnie Sąd pierwszej instancji powołał się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. U 6/99 i z dnia 9 kwietnia 2002 r., sygn. U 10/00. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 (publ. OTK 1999/7/159), dokonując analizy § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wskazał, że zgodnie z jego treścią prawo użytkowania nieruchomości wyjątkowo można stwierdzić w oparciu o decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości. Dokonując wykładni tego przepisu Trybunał wskazał, iż decyzja taka jest niewątpliwie dokumentem i to dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów kodeksów postępowania administracyjnego i postępowania cywilnego. Jednak dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania tylko wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Trybunał zwrócił także uwagę, że z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Oznacza to, że w każdej sprawie należy ustalić, czy wydane w niej decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Rozważając zatem, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. spełniona została przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przypomnieć należy, iż pojęcie "zarządu" nie było ustawowo określone. W związku z tym na potrzeby uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych udokumentowanie przez te podmioty faktu, że na wyżej wskazany dzień przysługiwał im zarząd gruntów oraz budynków, lokali i innych urządzeń na nich posadowionych, jest dokonywane w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W świetle § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art.75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (ust. 3 § 4 cyt. rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie decyzja o wymierzeniu opłaty rocznej z dnia [...] lutego 1988 r., na którą powołuje się skarżąca Spółka w żaden sposób nie nawiązuje do innej decyzji o ustanowieniu zarządu, ani jej nie przywołuje. W tej kwestii autor skargi kasacyjnej popada w pewną sprzeczność, twierdzi bowiem, że zarząd PKP powstał ex lege i nie było potrzeby wydawania decyzji, a następnie podnosi, że skoro została wydana decyzja o opłatach, to należy domniemywać, że istniała również decyzja o ustanowieniu prawa zarządu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez skarżącą Spółkę dokument nie wskazuje, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, na istnienie prawa zarządu lub użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Podstawą stwierdzenia nabycia nieruchomości nie może być bowiem decyzja ustalająca opłatę roczną, gdyż nie przesądza istnienia samego prawa zarządu. Znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia złożone w trybie art.75 §2 k.p.a., jak sama twierdzi skarżąca, dowodzą jedynie, że PKP ponosiło opłaty z tytułu zarządu. Nie wynika z nich natomiast, że zarząd był ustanowiony. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że oświadczenia te zawierają zbyt mało istotnych informacji, z oświadczeń tych nie wynika nawet, czy opłaty ponoszone były w dniu 5 grudnia 1990 r. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, prawidłowej oceny ustaleń poczynionych przez organy administracji i słusznie przyjął, że decyzja z dnia [...] lutego 1988 r. o wymierzeniu opłaty za zarząd nieruchomością nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu PKP S.A. przedmiotową nieruchomością. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.