VII SA/Wa 621/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu zażalenia R. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] nakładające na J. D. i R. D. obowiązek wykonania i przedłożenia w zakreślonym terminie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego 9-lokalowego z garażami wybudowanymi w podziemiu, z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...] w zakresie prawidłowości ich wykonania oraz zgodności z ustaleniami decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości winien być podany sposób ich usunięcia - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. i R. D. uzyskali decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, 9-lokalowego z garażami wbudowanymi z podziemiu, z infrastrukturą techniczną na terenie Gminy [...] przy ul. [...]. Decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. i R. D. pozwolenia na budowę przedmiotowego wielorodzinnego budynku mieszkalnego, a następnie Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] zmienił ww. decyzję zatwierdzając zamienny projekt budowlany. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu [...] i decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, a kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001r zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Powodem stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji było rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu o parametrach znacznie odbiegających od tych, które wskazane były w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obie decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym zostały utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] i znak: [...]. W związku z wyeliminowaniem decyzji o pozwoleniu budowę zostało wznowione postępowanie zakończone decyzją PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku i decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] uchylono ostateczną decyzję oraz odmówiono wydania pozwolenia na użytkowanie. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę i tym samym brak projektu oraz decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku spowodował, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] powziął uzasadnione wątpliwości co do zgodności wykonanych robót z przepisami, warunkami technicznymi i decyzją o warunkach zabudowy. Korzystając więc z uprawnień wynikających z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek wykonania w zakreślonym terminie oceny technicznej robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego w zakresie prawidłowości ich wykonania w stosunku do wymogów określonych w przepisach i warunkach technicznych oraz zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia inwestora postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie podziela poglądu organu pierwszej instancji, iż samo wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę umożliwia zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, iż organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien skorzystać z dyspozycji art. 51 Prawa budowlanego żądając określonej dokumentacji w celu legalizacji wykonanych robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyzję Nr [...]. Powyższą decyzją zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną wykonanych robót wraz z oceną techniczną dotyczącą prawidłowości ich wykonania z potwierdzeniem, że spełniają wymogi określone w przepisach i warunkach technicznych oraz są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję organu pierwszej instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1204/13 uchylił w/w decyzje organów obu instancji, a także postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. Nr [...]. Ponowne rozpatrując zażalenie R. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], które na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało przywrócone do obrotu prawnego w stanie nieostatecznym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1204/13. Z uzasadnienia wyroku wynika natomiast, że: "Nałożenie obowiązków zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy, czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i jako takie mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji. Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81 c ustawy Prawo budowlane i to na jego podstawie organ może w drodze postanowienia nałożyć taki obowiązek. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, a realizacji owego obowiązku służy dla przykładu właśnie postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ustawy Prawo budowlane." W ocenie organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając w postępowaniu dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego również postanowienie organu wojewódzkiego, którym uchylono postanowienie PINB [...] wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, przesądził o prawidłowości postanowienia organu powiatowego. W przeciwnym wypadku nie dążyłby do przywrócenia bytu prawnego tego rozstrzygnięcia, a jego orzeczenie ograniczyłoby się do uchylenia decyzji obu instancji. Zdaniem organu odwoławczego żądana ocena techniczna pozwoli organowi pierwszej instancji zająć stanowisko co do nieprawidłowości i niezgodności z prawem powstałych w toku procesu inwestycyjnego i stanowić będzie podstawę do orzeczenia obowiązków określonych w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów przywołanych w zażaleniu dotyczących upływu terminu ważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania organ odwoławczy wskazał, że uzyskanie pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do jej prolongowania. W przeciwnym wypadku organ nadzoru budowlanego nie mógłby oceniać zagadnienia istotnych odstępstw polegających na niezgodności inwestycji z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku realizacji inwestycji w okresie dłuższym niż nominalna data ważności decyzji o warunkach zabudowy. Za takim stanowiskiem również przemawia brzmienie art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu II instancji miesięczny termin na wykonanie żądanej dokumentacji jest w zupełności wystarczający i pozwala przy inicjatywie i zaangażowaniu ze strony zobowiązanego zadośćuczynić orzeczonemu obowiązkowi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. wniósł R. D.. W uzasadnieniu skargi podniósł, że budynek wielorodzinny został wybudowany w oparciu o ostateczne decyzje Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na budowę, które potem zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Budynek został wybudowany bez odstępstw, co zostało potwierdzone podczas wielokrotnych kontroli organów budowlanych, w tym m.in. podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez PINB przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie budynku. Również GINB kontrolując dokumentację oraz dokonując oględzin budynku wielorodzinnego w lipcu 2010 r. nie stwierdził żadnych naruszeń przepisów prawa budowlanego, a w szczególności naruszeń przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wniósł o umorzenie postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Podstawowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma kwestia związania organu i sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1204/13. Wskazanym wyrokiem uchylona została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którą zobowiązano inwestora do przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną wykonanych robót wraz z oceną techniczną dotyczącą prawidłowości ich wykonania z potwierdzeniem, że spełniają wymogi określone w przepisach i warunkach technicznych oraz są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd uchylił również postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], którym organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż "Nałożenie obowiązków zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy, czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i jako takie mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji. Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81 c ustawy Prawo budowlane i to na jego podstawie organ może w drodze postanowienia nałożyć taki obowiązek. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, a realizacji owego obowiązku służy dla przykładu właśnie postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ustawy Prawo budowlane." Ocena prawna przesądza o prawidłowości zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]. Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego zastosował się do wiążącej oceny prawnej, z której wynika, że możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81 c ustawy Prawo budowlane i to na jego podstawie organ może w drodze postanowienia nałożyć taki obowiązek. Zgodnie z oceną prawną postanowienie, wydane na podstawie art. 81 c ustawy Prawo budowlane, służy realizacji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż żądana ocena techniczna pozwoli organowi pierwszej instancji zająć stanowisko co do nieprawidłowości i niezgodności z prawem powstałych w toku procesu inwestycyjnego i stanowić będzie podstawę do podjęcia przez organ decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd podziela także pogląd organu odwoławczego, iż uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1204/13 w postępowaniu dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego również postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], którym uchylono postanowienie PINB [...], wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, przesądza o prawidłowości postanowienia organu powiatowego. W przeciwnym wypadku nie doszłoby do przywrócenia bytu prawnego rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu PINB [...] wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a wyrok sądu ograniczyłby się do uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1204/13 wskazał, iż "w niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, że inwestorzy w całości zrealizowali inwestycję w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] Dzina podstawie ostatecznych decyzji udzielających pozwolenia na budowę. Decyzje te były następnie przedmiotem postępowań nadzwyczajnych, w wyniku których stwierdzono ich nieważność. Niewątpliwie zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało, że inwestorzy utracili tytuł do wykonywania robót budowlanych. W takim przypadku organ winien zastosować procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem". W świetle przytoczonej oceny prawnej Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).