II SA/Kr 1159/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej Kraków kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] postanowieniem z dnia 30 grudnia 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a. zobowiązał Gminę do zwrotu kwoty 298,00 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2013 r. nr [...], orzekającą między innymi o ustaleniu odszkodowania w wysokości 5 487,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0016 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., przejętą na rzecz Miasta - miasta na prawach powiatu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 30 września 2010 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi oraz o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Miasta - miasta na prawach powiatu, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta. W punkcie 2 postanowienia Starosta określił sposób i termin zapłaty określonej wyżej kwoty 298 zł. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że na wniosek Prezydenta Miasta z dnia 9 września 2008 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 721 z późn. zm.) w dniu 10 września 2010 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...], obejmującą między innymi działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K.. Powyższa decyzja Prezydenta Miasta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 12 stycznia 2011 r. znak: [...], i z tym dniem, zgodnie z art. 12 ust. 4 wyżej powołanej ustawy, przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Miasta - miasta na prawach powiatu na potrzeby realizacji wymienionej inwestycji. Starosta [...] decyzją z dnia 20 grudnia 2013 r. nr [...] orzekł między innymi o ustaleniu odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0016 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.) "Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18". Z kolei stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) na wykonanie operatów szacunkowych ustalających wartość przejętych nieruchomości wyżej wskazanymi decyzjami, wybrano rzeczoznawcę majątkowego P. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "C". Zgodnie z § 7 umowy nr [...]- cz. II z dnia 20 marca 2013 r. za wykonanie operatu szacunkowego wykonawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości 298 zł. Zgodnie z treścią art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia". Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu zakwestionowano przyjęty w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że koszty sporządzenia operatu szacunkowego celem ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną w trybie tzw. specustawy drogowej obciążają podmiot, który przejął tę nieruchomość. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że koszty te obciążają organ prowadzący postępowanie, którym w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Na poparcie wyrażonego w zażaleniu stanowiska przytoczono szerokie fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych. Wojewoda postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Oczywiście logicznym jest w tej sytuacji stosowanie tych przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". Zwrócono również uwagę, że stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. "Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż "Zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin". Wojewoda podkreślił, iż odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do "nabycia nieruchomości pod drogi". Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Podkreślono również, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Skargę na to postanowienie wniosła Gmina, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na zastosowaniu przepisu art. 262 § 2 k.p.a. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do orzeczeń powołanych przez nią w zażaleniu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 167/10 oraz wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1616/10). Strona skarżąca przytoczyła szerokie fragmenty uzasadnień tych wyroków, jak również fragmenty uzasadnienia wyroku powołanego w zaskarżonym postanowieniu na poparcie stanowiska Wojewody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | | | |Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269)| |stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym | |kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu | |widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego | |obowiązującego w dacie ich wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w | |ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). | | | |Analogiczny problem prawny był już przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie a także Naczelnego Sądu | |Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 15 maja 2014 r , do sygnatury I OSK 2713/12 i sprowadza się do odpowiedzi na pytanie | |czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie, którego organ administracyjny podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości | |odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała | |się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - są kosztami,| |którymi mogą być obciążone strony tego postępowania, czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie. | |Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg | |publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", określa, że ustawa ta reguluje zasady i | |warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach | |publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) a także organy właściwe w tych sprawach. | |Zgodnie z art. 45 ww. ustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem | |prawnym obowiązującym czasowo, więc właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych | |regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego, jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny| |być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco. | |Rozdział 2a specustawy drogowej zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera przepis art. 11c, | |który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się | |przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie z regułami wykładni | |systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji| |o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji | |ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej | |jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. | |Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale 3 specustawy drogowej zatytułowanym "Nabywanie | |nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się przepis art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane | |jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak | |jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów KPA, co oznacza, że przepisy proceduralne dotyczące postępowania | |administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o odszkodowaniu stosuje się wprost i w całości. Ponadto specustawa drogowa w ogóle| |nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji | |ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty | |postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 KPA na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne | |należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu,| |jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty | |postępowania, które: | |1) wynikły z winy strony, | |2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. | |Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów | |specustawy drogowej. Postępowanie to jest, co prawda niezbędną konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie | |wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że | |przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę, – bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. | |Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej | |nieruchomości. | |Tak, więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt | |sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub | |niedbalstwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to | |koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem | |poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" Skarbu | |Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale realizowaniem jej ustawowych zadań). | |Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe,| |będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 KPA prowadzi do wniosku, że koszty | |postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w | |interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponieważ w | |rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami | |sporządzenia operatu szacunkowego. | |Ponadto przepis art. 22 specustawy drogowej oraz przepis art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są | |przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi ( nie mogą być uznane za | |lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w k.p.a.), ale są przepisami prawa materialnego, wskazującym źródła, z których | |finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania wypłacanych odszkodowań. Nie ma, zatem żadnej | |bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego a art. 262 KPA –| |gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie. | |Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. OSK 1547/10, zgodnie, z którym "odstępstwo od | |zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na | |podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów | |postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg| |publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis | |w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. I OSK 88/11. IOSK 434/11)| | | |Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji| |podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie | |uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik| |sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl, | |którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub | |podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla | |końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne. | |Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed| |sądami administracyjnymi. |