III SA/Lu 613/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi P. W. na akt Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uchyla zaskarżony akt. P. W. w dniu [...] czerwca 2012 r. złożył wnioski o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby za miesiące marzec, kwiecień oraz maj 2012 r. Wniosek dotyczący zwrotu kosztów dojazdu za miesiąc maj 2012 r. został uwzględniony. Komendant Powiatowy Policji w Ł. decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu za miesiące marzec i kwiecień 2012 roku, ponieważ zdaniem organu rozliczenie kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest dokonywane w okresie miesięcznym, zaś brak wniosku policjanta o zwrot kosztów w miesiącu następującym po miesiącu, w którym zostały poniesione koszty dojazdu powoduje, że prawo do zwrotu kosztów nie powstaje. Po rozpatrzeniu odwołania P. W., Komendant Wojewódzki Policji w L. decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że możliwość uzyskania przez policjanta zwrotu kosztów dojazdu uzależniona jest od udowodnienia przez policjanta, jakie koszty poniósł on w okresie miesięcznym, na bieżąco, w związku z dojazdami do miejsca pełnienia służby. W związku z tym zasadne jest wymaganie złożenia wniosku o zwrot kosztów dojazdu z zachowaniem takiego samego okresu miesięcznego. Według organu odwoławczego brak wniosku policjanta o zwrot kosztów w miesiącu następującym po miesiącu, w którym poniesione zostały koszty dojazdu do miejsca pełnienia służby powoduje, że prawo do zwrotu kosztów nie powstaje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 848/12 stwierdził nieważność decyzji L. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2012 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku zwrotu załatwienia sprawy przez właściwego komendanta policji następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu bądź w drodze aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. W piśmie z dnia [...] września 2013 r., [...] Komendant Powiatowy Policji w Ł. odmówił P. W. prawa i zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za marzec i kwiecień 2012 r. Organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do zawrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od 1 marca 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r., ponieważ P. W. nie złożył wniosku o zwrot kosztów w miesiącu następującym po miesiącu, w którym te koszty zostały poniesione. P. W. zaskarżył powyższy akt w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 856/13 sąd odrzucił skargę P. W. z uwagi na to, że została wniesiona przedwcześnie, bez wyczerpania środków zaskarżenia. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. P. W. wezwał Komendanta Powiatowego Policji w Ł. do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w Ł. poinformował, że podtrzymuje stanowisko dotyczące odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za marzec i kwiecień 2012 r. W skardze sądowej P. W. wniósł o uchylenie aktu z dnia [...] września 2013 r. i uznanie uprawnienia do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiące marzec – kwiecień 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że z ustawy o Policji nie wynika obowiązek złożenia wniosku o zwrot kosztów dojazdu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym poniesione zostały koszty dojazdu. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno - technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Akt jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot kosztów nie przysługuje jednak w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ustawy). Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta jest w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Bezsporne jest, że skarżący, jako funkcjonariusz Policji w marcu i kwietniu 2012 r. pełnił swoje obowiązki w Komendzie Powiatowej Policji w Ł., dojeżdżając do służby z miejsca zamieszkania, znajdującego się w miejscowości M. Niesporne jest również, że miejscowość, w której skarżący zajmuje lokal mieszkalny, odpowiada ustawowej definicji "miejscowości pobliskiej", zamieszczonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Skarżący w oparciu o przedstawione okoliczności, wnioskował o zwrot poniesionych kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Organ uznał, że niezbędnym warunkiem otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, jest złożenie wniosku w odpowiednim czasie, tj. w miesiącu następującym po miesiącu, w którym policjant dojeżdżał do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania. W ocenie organu, złożenie wniosku w terminie późniejszym, wyłącza możliwość dokonania zwrotu poniesionych kosztów. Tymczasem z brzmienia przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji jednoznacznie wynika prawo policjanta do zwrotu kwot, wydatkowanych na dojazdy do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Ustawodawca, oprócz wymogu zajmowania lokalu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, nie przewidział innych dodatkowych warunków, które należy spełnić w celu uzyskania zwrotu kosztów dojazdu. Wbrew stanowisku organu, analizowany przepis nie wprowadza wymogu złożenia wniosku w miesiącu następującym po miesiącu, w którym policjant dojeżdżał do miejsca pełnienia służby. Takiego wymogu nie przewiduje również żaden inny przepis ustawy o Policji. Podkreślić należy, że zwrot kosztów dojazdu przysługuje z mocy prawa. Uprawnieniu policjanta powinien towarzyszyć obowiązek organu w postaci wypłaty stosownej kwoty, stanowiącej równowartość poniesionych kosztów dojazdu. Nabycie tego prawa następuje z chwilą ziszczenia się warunków, przewidzianych w przepisie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Spełnienie tych warunków jest równoznaczne z powstaniem po stronie policjanta roszczenia o wypłatę stosownej kwoty i odpowiadający temu roszczeniu obowiązek organu. W orzecznictwie i literaturze za ugruntowany należy uznać pogląd, że zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni danego przepisu powinna być analiza jego kontekstu językowego. Jeżeli przepis jednoznacznie i wprost formułuje normę postępowania, to właśnie tak należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania praw w państwie prawnym. Jeśli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu nadałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby tylko pozorna (por. J. Wróblewski "Rozumienie prawa i jego wykładnia. Wrocław 1990, s. 66). W wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1998 r. , sygn. akt I CKN 664/97 stwierdził, że przy tłumaczeniu znaczenia normy należy jej przypisać takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstępstwem od tego znaczenia. Wolno odstąpić od znaczenia literalnego (potocznego) danego przepisu, gdy znaczenie to pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, gdy prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, gdy prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Z literalnego brzmienia przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie wynika, aby przepis ten wprowadzał jakikolwiek termin do złożenia wniosku o zwrot kosztów dojazdu. Przepis ten określa tylko przesłanki otrzymania zwrotu kosztów przejazdu (te zaś nie były przez organ kwestionowane), nie dając przy tym organom rozstrzygającym żadnej uznaniowości. Brak zatem podstaw do narzucania stronie terminu do wystąpienia z żądaniem zwrotu kosztów dojazdu. Dokonana przez organ wykładnia tego przepisu, w myśl której prawo do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby przysługuje tylko policjantowi, który złożył wniosek w miesiącu następującym po miesiącu, w którym poniósł te koszty, nie da się uzasadnić żadnymi regułami wykładni i jest ona w istocie wykładnią contra legem. Wymogu złożenia wniosku w określonym czasie, nie można wywodzić ze wskazanych w odpowiedzi na skargę względów organizacyjnych organów policji, których obowiązkiem jest zapewnienie środków na zwrot kosztów dojazdów policjantów zajmujących lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej. Organ w swoich działaniach związany jest obowiązującymi przepisami prawa i powinien tak zorganizować funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, za którą odpowiada, aby nie ograniczać stronie przysługujących jej praw. W tym miejscu stwierdzić należy, że powołany w piśmie z dnia [...] września 2013 r. i w odpowiedzi na skargę, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11 został wydany w innym stanie faktycznym i prawnym i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania w sprawie o sygnaturze akt I OSK 450/11 był bowiem równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługujący na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności sprawy, sąd uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.