II SA/Kr 669/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mirosław Bator / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 27 listopada 2012 r. znak [...] działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek A. K. w sprawie ogrodzenia od strony północnej działki nr [...] obr. [...], położonej przy ul. B. w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2012 r. zostało wszczęte postępowanie zgodnie z wnioskiem A. K.. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego inspektorzy PINB w K. – Powiat [...] przeprowadzili czynności kontrolne w dniu 9 września 2011 r. w sprawie wykonanego ogrodzenia pomiędzy posesjami ul. B. (działka nr [...]) strona północna, a działką nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono, że ogrodzenie wykonano na podmurówce betonowej o wysokości około 50 cm powyżej terenu z słupkami stalowymi na których są zamontowane systemowe segmenty ocynkowane ogrodzenia. Ustalono, że wysokość ogrodzenia z fundamentem nie przekracza 2 m. Ogrodzenie jest wkomponowane w naturalne ukształtowanie terenu z nachyleniem w kierunku południowym. W związku z faktem, że posesja jest usytuowana na terenie pochyłym, gdzie nie ma rozbudowanej infrastruktury technicznej oraz gdzie sąsiednie działki są uprawiane rolniczo, w czasie opadów deszczu następuje naturalny spływ wód po pochyłości terenu w kierunku ulicy B.. Organ wyjaśnił jednocześnie, że jest związany wnioskiem strony i nie ma podstaw do dokonywania jego modyfikacji. Strony postępowania miały udostępniony czynny udział w każdym stadium postępowania, jak również miały stałą możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w sprawie ogrodzenia realizowanego od strony wschodniej i od strony drogi publicznej tj. ulicy B. prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że budowa ogrodzenia objętego wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2011 r., którego treść wyznaczyła zakres przedmiotowego postępowania tj. ogrodzenie od strony północnej nieruchomości położonej przy ul. B., nie wymagała zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Budowa wyżej wymienionego ogrodzenia jako ogrodzenia usytuowanego nie od strony drogi publicznej o wysokości poniżej 2,20 m nie wypełnia przesłanki przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ kompetencje i zadania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyliczono enumeratywnie w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a lista określonych tam uprawnień i zadań jest zamknięta i nie obejmuje spraw związanych ze zmianą stosunku wód, organem kompetentnym do wydania rozstrzygnięcia w przypadku spowodowania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie , szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie jest w myśl art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 roku Prawo wodne, wójt, burmistrz lub prezydent. Zatem w związku z tym, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione bez naruszenia przepisów ustawy prawo budowlane, niniejsze postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć. Od tej decyzji odwołanie wniósł A. K., reprezentowany przez pełnomocnika. W dniu 12 marca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w obecności między innymi odwołującego się przeprowadził oględziny ogrodzenia zrealizowanego od strony północnej działki nr [...] w granicy z działką nr [...]. Podczas czynności ustalono, że ogrodzenie jest na podmurówce betonowej o wysokości (zmiennej schodkowej) od 0,2 m od strony zachodniej przez wysokość 0,38 m do wysokości 0,33 m od strony wschodniej. Wysokość ogrodzenia wraz z podmurówką wynosi od 1,80 m do 1,97 m. Ogrodzenie zlokalizowane jest na terenie o spadku w kierunku południowo wschodnim. Obecne strony postępowania nie wnosiły zastrzeżeń w kwestii dokonanych pomiarów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 9 kwietnia 2013 r., nr [...] działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 oraz art. 105 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego po przeprowadzeniu procedury odwoławczej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo wskazał art. 105 § 1 K.p.a. jako podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Organ I instancji realizując wytyczne zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 104/12 wszczął na wniosek strony postępowanie administracyjne w sprawie budowy od strony północnej ogrodzenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I jak i II instancji wynika, że realizacja przedmiotowego obiektu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwym organom architektoniczno – budowlanym. Mając na względzie treść pism skarżącego zawartych w aktach postępowania, a także jego oświadczenie złożone do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2013 r. wskazujących na to, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia spowodowała zmianę kierunku spływu wód opadowych organ stwierdził, że słusznie organ I instancji uznał się za organ niewłaściwy do prowadzenia i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w wyżej wymienionym zakresie. Przepis art. 29 Prawa wodnego stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Mając na uwadze treść odwołania oraz pism składanych w toku niniejszego postępowania zaznaczyć należy, że poza kontrolą organów nadzoru budowlanego w postępowaniu regulowanym przepisami art. 50 -51 Prawa budowlanego jest ocena zgodności inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. K., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej i przekazania sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem dalszego prowadzenia postępowania wraz ze stosownymi zaleceniami. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 Prawa budowlanego w związku z ewidentnym naruszeniem art. 29 ust. 1 Prawa wodnego poprzez niedozwoloną zmianę kierunku spływu wód opadowych ze szkodą dla działki skarżącego, spowodowaną zastosowanym sposobem wykonania przedmiotowego ogrodzenia znajdującego się od strony północnej działki inwestora, naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w piśmie pełnomocnika strony z dnia 2 kwietnia 2013 r., nieustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy, celowe pominięcie elementów najbardziej istotnych, zaniechanie wezwania na oględziny przedmiotowego ogrodzenia przedstawicieli Wydziału Architektury UM na podstawie art. 82 b Prawa budowlanego w celu wyrażenia przez nich opinii, czy sposób budowy ogrodzenia jest zgodny z wydaną inwestorowi decyzją WZiZT, naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych określonych w tych przepisach i w konsekwencji naruszenie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, błędną interpretację art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wobec przyjęcia, że ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, naruszenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązującej dla działki inwestora R. B., naruszenie art. 6, art. 8 i art. 35 § 3 K.p.a., a także naruszenie art. 170 P.p.s.a. W uzasadnieniu podniesiono, że działka R. B. położona jest u podnóża góry. Wyżej wymieniony w celu ochrony swojej działki przed wodami deszczowymi płynącymi na nią z działek wyżej położonych, posadowił ogrodzenie od strony północnej na betonowej podmurówce przylegającej bezpośrednio do gruntu o wysokości zmiennej od 30 -50 m i w ten sposób wody opadowe płynące na jego posesję skierował na działkę skarżącego. Oznacza to dewastację działki skarżącego. Skoro organ I jak i II instancji nie wyjaśnił, czy zachodzą okoliczności faktyczne wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego uzasadniające podjęcie przez organ nadzoru budowlanego stosownych działań określonych w art. 51, to nie było podstaw do umorzenia postępowania, bo w przedstawionym stanie faktycznym nie było ono bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtórzono, że biorąc pod uwagę przepisy Prawa budowlanego sporne roboty budowlane nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji właściwemu organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że w myśl art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, wykładnia art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że pkt 1 znajdzie zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia w sytuacji, kiedy takie pozwolenie lub zgłoszenie było wymagane. Art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego znajdzie natomiast zastosowanie do robót budowlanych, co do których istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia i inwestor wymóg ten spełnił, a wykonywane są one w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Jeśli natomiast określone roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to nawet jeśli wykonywane są one w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, to w takiej sytuacji art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie znajduje zastosowania, a właściwym do podjęcia działań jest inny organ niż organ nadzoru budowlanego. Odmienne poglądy wyrażane w orzecznictwie, prezentowane były w stanach faktycznych dotyczących obiektu budowlanego i nie zawierały kompleksowych wywodów prawnych co do wszelkich możliwych do zaistnienia stanów faktycznych. W przedmiotowej sprawie mamy natomiast do czynienia z wybudowaniem na zabudowanej domem jednorodzinnym działce, "zwykłego" ogrodzenia z siatki, na podmurówce, o wysokości poniżej 2 metrów. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, taki rodzaj ogrodzenia należy zakwalifikować jako urządzenie budowlane, które nie jest urządzeniem technicznym, a co się z tym wiąże, w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego, nie jest obiektem budowlanym. Wskazać w tym miejscu należy, że w jednym z ostatnich orzeczeń (wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 roku, II FSK 3004/11,LEX nr 1310443), wyrażony został pogląd, że "przepisy art. 3 pkt 3 i pkt 9 p.b. trzeba odczytywać w sposób uwzględniający złożoność relacji pomiędzy pojęciami "urządzenie budowlane" i "urządzenie techniczne". Nie każde urządzenie budowlane jest urządzeniem technicznym, co musi skłaniać do odrzucenia tezy, że urządzenia budowlane, będąc urządzeniami technicznymi, mieszczą się jednocześnie w definicji budowli". W uzasadnieniu zaznaczono przy tym, że "użycie przez ustawodawcę w art. 3 pkt 3 i 9 pr. bud. terminu "urządzenie techniczne" posłużyło do zdefiniowania dwóch, odmiennych od siebie pojęć". W ocenie sądu, skoro wykonanie takiego jak w przedmiotowym wypadku ogrodzenia zostało zwolnione przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia, a ponadto brak podstaw aby zakwalifikować je jako obiekt budowlany, to organy nadzoru budowlanego pozbawione są kognicji do podejmowania działań, odnośnie takiego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 9 urządzenia budowlanego. Brak bowiem ku temu wyraźnych podstaw prawnych w ustawie prawo budowlane. Podkreślić w tym miejscu należy, że brak aprobaty dla powyżej wyrażonego poglądu i tak nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, organ dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych odnośnie przedmiotowego ogrodzenia w kontekście przepisów prawa budowlanego i uznał: "Wobec potwierdzenia wzniesienia przedmiotowego ogrodzenia bez naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, tut. organ nie ma podstaw do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania." (str. 4 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Wskazał ponadto, że kompetencje i zadania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie obejmują spraw związanych ze zmianą stosunku wód. "Organem kompetentnym do wydania rozstrzygnięcia w przypadku spowodowania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie , szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie jest w myśl art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz.. 145) Prawo wodne, wójt, burmistrz lub prezydent miasta." Taki pogląd legł u podstaw wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Powyższe stanowisko organu należy zaaprobować. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, istotą problemu związanego z wybudowaniem przez R. B. ogrodzenia działki nr [...] obr. [...], położonej przy ul. B. w K., jest zmiana stosunków wodnych, polegająca zdaniem skarżącego, na zalewaniu jego działki, przez wody opadowe spływające od strony północnej, które aktualnie są blokowane przez ogrodzenie usytuowane od północnej strony działki nr [...] i zamiast na działkę inwestora, kierują się na działkę skarżącego. Okoliczności sprawy jednoznacznie zatem wskazują, że jest to typowa sprawa z art. 29 prawa wodnego, której rozpoznanie w niniejszym wypadku leży w kompetencji Prezydenta. Zaznaczyć bowiem należy, że specyfika postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 prawa wodnego odbiega od postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego, który na tej płaszczyźnie nie posiada tak szerokich kompetencji jak organ właściwy w sprawach związanych z postępowaniem prowadzonym w związku ze zmianą wód na gruncie. Zadaniem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego jest bowiem kompleksowe uregulowanie problemów związanych ze zmianami stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Stronami takiego postępowania często jest wiele podmiotów, do których wójt, burmistrz lub prezydent miasta, kieruje stosowne zobowiązania. Co istotne, w świetle postanowień art. 29 ust. 1 prawa wodnego, właściciel gruntu nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Z powyższego wynika zatem, że w postępowaniu prowadzonym na płaszczyźnie prawa wodnego, organ uwzględnia m.in. okoliczność, że wody opadowe winny być zagospodarowane przez właściciela tego gruntu, na który spadły i nie mogą być odprowadzane na grunty sąsiednie ze szkodą dla tych gruntów. Treść zacytowanego art. 29 ust. 1 prawa wodnego ma istotne znaczenie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Z akt sprawy i stanowiska skarżącego wynika bowiem, że wodą która zalewa jego działkę, nie jest woda pochodząca z działki inwestora tj działki nr [...], lecz woda spływająca z działki nr [...] znajdującej się powyżej. Można zatem przypuszczać, że obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, winien być skierowany również (lub wyłącznie) do właściciela działki nr [...]. Tymczasem organ nadzoru budowlanego nie ma żadnych uprawnień aby takie obowiązki do niego skierować, ponieważ jego działka jest niezabudowana. Powyższa okoliczność zdaniem sądu przesądza o tym, że skoro organ nadzoru budowlanego uznał, iż wzniesienie przedmiotowego ogrodzenia nastąpiło bez naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, a działka skarżącego zalewana jest przez wody spływające z działki powyżej, nie będącej własnością inwestora, to postępowanie w sprawie ogrodzenia od strony północnej działki nr [...], prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Dodać w tym miejscu należy, że działka inwestora o nr [...] jest nachylona w kierunku działki skarżącego o nr [...]. Z konfiguracji terenu (projekt zagospodarowania działki – str. 8 projektu) można wyciągnąć wstępny wniosek, że do chwili jej ogrodzenia, woda z działki nr [...] poprzez działkę inwestora, jak również z działki inwestora spływała na działkę skarżącego. Wybudowanie ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działką skarżącego niewątpliwie uniemożliwiło, bądź znacznie ograniczyło spływ wody z działki nr [...], na działkę skarżącego. Celem ustalenia czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie w stopniu szkodliwie wpływającym na grunt skarżącego, koniecznym będzie zatem porównanie i ocena, jak przedstawiał się ten spływ wody przed wzniesieniem ogrodzenia działki nr [...] i po jego wybudowaniu. Zakres i rodzaj koniecznych ustaleń wskazuje na to, że sprawa ma charakter sprawy z prawa wodnego. W związku z tym, powinna być prowadzona przez właściwy do tego organ, o którym stanowi art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Organem tym nie jest natomiast organ nadzoru budowlanego, który jak już wskazano powyżej, nie ma żadnych kompetencji do nałożenia obowiązków na właściciela działki, z której wody spływają na działkę skarżącego. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego postanowień decyzji o warunkach zabudowy, dodać należy, że decyzja ta nie dotyczy wybudowania ogrodzenia lecz budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a postanowienia co ochrony wód, dotyczą wód opadowych na terenie inwestycji, a nie na działkach sąsiednich. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.