I OSK 709/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 465/14 w sprawie ze skarg D. K. oraz Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz D. K. kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2014 r., I SA/Wa 465/14 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w świetle art. 7 k.p.a., organ administracji w toku postępowania obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie – stosownie do art. 80 k.p.a. – na podstawie całokształtu tego materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu, postępowanie odwoławcze nie było przeprowadzone z poszanowaniem tych zasad, a w konsekwencji zaskarżona decyzja musiała być uznana za wydaną z ich naruszeniem. W konsekwencji powyższego także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zestawiając treść odwołania strony od punktu III decyzji Wojewody P. z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie sposób stwierdzić, aby organ odniósł się do zarzutów odwołania, które to zarzuty dotyczyły m.in. tak podstawowej kwestii, jak powierzchnia dawnych parcel, o których mowa w tym punkcie. W odwołaniu D. K. zakwestionowała ustalenia organu, co do wskazanej w punkcie III decyzji Wojewody powierzchni dróg, rowów, cieków wodnych i nieużytków. Minister w swojej decyzji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, choć odwołująca się wprost podała w odwołaniu, że nie wskazywała we wniosku, aby parcele zapisane w zamkniętej księdze wieczystej B. k. [...] zajmowały obszar o powierzchni 62,8897 ha, a parcela nr [...] zapisana w zamkniętej księdze wieczystej B. k. [...] zajmowała obszar 23,7902 ha. Wskazała nadto, że parcele nr [...] i nr [...] zajmują około 1 ha powierzchni, a na terenie parceli nr [...] nie znajdowała się wozownia, lecz powozownia. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika w jaki sposób, na podstawie jakiego materiału dowodowego organ ustalił, że rowy, cieki, nieużytki i drogi znajdujące się na tych parcelach zajmują wraz z budynkami znajdującymi się na parcelach nr [...] i [...] (m.in. hydrofornią, stajnią, stodołą) łącznie obszar ponad 86 ha. Powyższe wymaga dokonania wyczerpujących ustaleń organu w odniesieniu do każdego rodzaju nieruchomości lub jej części. Ustalenia organu muszą znajdować odzwierciedlenie w materiale dowodowym, aby ocena, co do powierzchni nieruchomości, które w ocenie organu podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), nie była dowolna. Tymczasem Minister, choć wskazał, że ustalenia oparł na opracowaniu geodety K. W., przyjęta powierzchnia nieruchomości, których dotyczył punkt III decyzji Wojewody P., nie odpowiadała, jak wskazała strona, temu opracowaniu. Organ powinien także odnieść się do tego zarzutu D. K., która kwestionuje ustalenie organu co do rodzaju jednego z zabudowań znajdujących się na nieruchomości, o której mowa w punkcie 3 decyzji Wojewody P. Minister stwierdził, że stajnia połączona była z wozownią. Tymczasem strona wskazywała, że na terenie parceli nr [...] znajdowała się powozownia. Minister nie odniósł się do tego zarzutu odwołania, czym uchybił również art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podziela jednocześnie ten pogląd organu, zgodnie z którym te części użytków rolnych, które nie stanowiły wyodrębnionych nieruchomości, tj. cieki wodne i rowy (znajdujące się w dniu 13 września 1944 r. na nieruchomości wykorzystywanej rolniczo) podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Również drogi, które służyły przemieszczaniu się w ramach majątku, usytuowane na gruntach rolniczych, podpadały pod ten przepis. Sąd nie podziela natomiast poglądu organu, co do tego, że nieużytki podpadały pod przepisy dekretu. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Z treści powołanego rozporządzenia, a także przepisów dekretu z 6 września 1944 r. nie sposób wyprowadzić wniosek, że nieużytki służyły rolniczemu wykorzystaniu i były przeznaczone na cele reformy rolnej. Sąd wskazał na ogólny pogląd organu w powołanym zakresie, albowiem z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dokonał jakichkolwiek ustaleń, przede wszystkim, co do tego, czy takie nieużytki znajdowały się na terenie wskazanych przez stronę parcel 13 września 1944 r. i jaka ewentualnie była ich powierzchnia. Po wyrażeniu bowiem przez Ministra poglądu, że tego rodzaju fragmenty parcel nie mogły stanowić samodzielnie funkcjonujących nieruchomości (czym organ w istocie uzasadnił stwierdzenie, że podpadają pod przepisy dekretu), w następnym zdaniu uzasadnienia decyzji (s. 7) organ podważył właściwie wartość dowodową mapy katastralnej z 1943 r. wskazującej nieużytki, na podstawie której czynił wcześniej rozważania w odniesieniu do dróg, rowów i cieków wodnych. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, co do braku interesu prawnego ANR we wniesieniu skargi. Okoliczność wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez ANR nie stanowi o utracie interesu prawnego we wniesieniu skargi przez stronę postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – wyrażające się w błędnym przyjęciu, że organ nie podjął wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także że zaniechał zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona – w szczególności w odniesieniu do powierzchni nieruchomości objętych decyzją oraz rodzaju jednego z budynków, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. – polegające na błędnym przyjęciu, że uzasadnienie decyzji organu II instancji nie odpowiada wymogom wynikającym z tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie jest prawdą, że w zaskarżonej decyzji przyjęto mechanicznie, w ślad za decyzją Wojewody P. z [...] kwietnia 2013 r., wielkość parcel podpadających pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na poziomie 86 ha. Ustalenia takie zawarte zostały w pierwszoinstancyjnej decyzji Wojewody, w której w pkt III orzeczono o całych parcelach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z kw B. k. [...] (dających razem powierzchnię 62,8897 ha) i nr [...] z kw B. k. [...] (o pow. 23,7902 ha). Jednakże uszło uwadze Sądu I instancji, że zakresem odwołania D. K. nie był objęty cały pkt III decyzji Wojewody P., a tylko ta część tego punktu, która odnosiła się do wybranych części nieruchomości, tj. do części zajmowanych przez zabudowania, drogi, cieki wodne i nieużytki, tak jak zostały one uwidocznione na mapie geodety K. W. Wynika to wprost z pism skarżącej z 19 września 2013 r. i z 7 października 2013 r., zostało to też wyjaśnione w uchylonej decyzji (s. 3 in fine, s. 5 akapit drugi), a stosownie do zakresu odwołania sformułowano osnowę decyzji. Jednocześnie w żadnym miejscu uchylonej decyzji nie ma stwierdzenia, iż organ przyjmuje 86 ha jako właściwą powierzchnię parcel podpadających pod działanie dekretu. Stwierdzenie takie nie wynika też z decyzji pośrednio. Jest bowiem oczywiste, że skoro tylko niewielka część nieruchomości, o których orzekł organ I instancji, objęta została odwołaniem – to w pozostałej części organ odwoławczy żadnych ustaleń nie dokonywał. W uchylonej decyzji budynek nazwano wozownią, zdaniem skarżącej D. K. była to jednak powozownia – i WSA uznał, że rozbieżność ta powinna być wyjaśniona. Można przypuszczać, że Sądowi chodziło raczej o charakter budynku, tj. o to czy służył on bezpośrednio potrzebom dworu czy raczej potrzebom folwarku. Jeśli jednak przypuszczenie to jest słuszne, to stanowisko WSA pomija w tym aspekcie pełną argumentację uchylonej decyzji oraz twierdzenia samej D. K. I tak w decyzji (str. 5 i 6) podkreśla się, że z uwagi na występowanie na stosunkowo niewielkim terenie zabudowań o cechach zwartej jednostki kompozycyjnej o mieszanym przeznaczeniu (część obiektów miała charakter bezsprzecznie rolniczy, niektóre jako "ogólnogospodarcze" mogły służyć również potrzebom dworskim) analizie poddano zabudowaną część jako całość i w efekcie stwierdzono, że jej dominującą funkcją była funkcja rolnicza. Nie można tu sztucznie wyodrębnić jednego tylko budynku. Co więcej, jeśli nawet chcieć potraktować powozownię w szczególny sposób, to nie można pominąć wyjaśnień D. K., która w pismach procesowych (i w skardze na decyzję – vide s. 8) podaje, że w obiekcie, w którym mieściła się powozownia z pomieszczeniem na uprząż [dla koni cugowych], znajdował się też magazyn na węgiel, drewutnia, chlew dla świń i spichlerz u góry. Kwestii tych skarżony wyrok w ogóle nie analizuje, traktując argument co do nazwy budynku jako wystarczający. Mimo oparcia orzeczenia na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarżony wyrok nie wyjaśnia, w jaki sposób stwierdzone w nim naruszenia przepisów mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak ten szczególnie jaskrawy jest właśnie w odniesieniu do kwestii rodzaju jednego z budynków, którego charakter kwestionuje skarżąca – w świetle przywołanych powyżej uwarunkowań nawet nazwanie spornego budynku (czy ściślej mówiąc: jego części) powozownią nie mogłoby bowiem doprowadzić do odmiennej oceny charakteru całego kompleksu zabudowań na parceli nr [...]. Należy ponadto zakwestionować sposób odczytania uchylonej decyzji w odniesieniu do rzekomego ogólnego poglądu organu na temat tego, że nieużytki podpadały pod przepisy dekretu. Poglądu takiego organ nie wyraził. Uchylona decyzja stwierdza jedynie, że obszary określone na mapie geodety jako nieużytki stanowią kilka niewielkich (łączna ich powierzchnia to ok. 1,25 ha – vide wykaz powierzchni użytków sporządzony przez geodetę K. W.) i nieregularnych enklaw na terenie kilkudziesięciu hektarów czysto rolniczych (czego nie neguje nawet skarżąca) – i jako takie nie nadają się do odrębnego wykorzystania, w oderwaniu od otaczających je gruntów. W takiej sytuacji nie można wykluczyć, aby części nieruchomości o cechach nieużytków mogły być uznane za stanowiące integralny fragment większej całości, podpadającej pod przepisy dekretu. Odmienna ocena prawna wyrażona przez WSA w tym zakresie oparta jest na fałszywym założeniu, że pod przepisy dekretu podpadały tylko użytki rolne zdefiniowane w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. WSA pomija przy tym okoliczność, że poza użytkami rolnymi w skład nieruchomości ziemskich podlegających przejęciu przez Państwo wchodziły także inne kategorie użytków, o ile składały się na obszar o ogólnej powierzchni ponad 100 ha (wyraźne rozróżnienie w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN). W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących stawek. Podniesiono w szczególności, że skarżąca podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie jest zasadny. Wynika to nawet z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi twierdzi, że zakresem odwołania D. K. nie był objęty cały pkt III decyzji Wojewody P., gdy w rzeczywistości było wręcz przeciwnie (tak jak to przyjął Sąd I instancji). Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że w zebranym w sprawie materiale dowodowym był szereg sprzeczności i niedomówień, których nie wyjaśniły organy administracji. Także nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Ma rację Sąd I instancji, kiedy twierdzi, że zestawiając treść odwołania strony od punktu III decyzji Wojewody P. z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie sposób stwierdzić, aby organ odniósł się do zarzutów odwołania, które to zarzuty dotyczyły m.in. tak podstawowej kwestii, jak powierzchnia dawnych parcel, o których mowa w tym punkcie. Tak więc i to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podjął polemikę dotyczącą oceny materiału dowodowego, mającą wykazać, że doszło do spełnienia przesłanek warunkujących poddanie przedmiotowej nieruchomości działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie potrafił jednak wykazać, że zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.