II OSK 356/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 112/14 odrzucającego skargę S.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 112/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę S.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 14 lipca 2014 r. S.S. wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie "niewykonania decyzji nr [...] z dnia [...].02.2014 r. znak [...]". W treści tej skargi skarżący podniósł, że skarga dotyczy budowy prowadzonej przez A. i J. małżonków R., a "postępowanie w tej sprawie ciągnie się od 2000 r.", zaś w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. został na inwestorów nałożony obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który upłynął w dniu 7 czerwca 2014 r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie podnosząc w uzasadnieniu, iż prowadzi postępowanie w przedmiocie prawidłowości wykonania budowy budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego z częścią gospodarczo-garażową z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości położonej przy ul. [...] w R. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który to projekt został złożony w dniu 30 maja 2014 r. Z uwagi wszakże na jego braki, inwestorzy zostali wezwani do ich usunięcia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. Nadto Sąd podniósł, że analiza nadesłanych do kontroli sądowej akt administracyjnych wskazuje, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Rawskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek zrealizowania obiektu z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Od 2004 r. organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie zmierzające do doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. W jego toku wydawanych było szereg decyzji, eliminowanych następnie z obrotu prawnego przez tutejszy Sąd. Dalej Sąd wskazał, że w dniu 30 grudnia 2013 r. S.S. złożył w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. "zażalenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.– J.P.", obszernie opisując istniejące, jego zdaniem, nieprawidłowości w postępowaniu osoby pełniącej funkcję inspektora nadzoru budowlanego oraz nieskuteczne starania, zmierzające do rozbiórki "samowoli budowlanej, której dopuścił się R.". Wezwany do sprecyzowania charakteru pisma skarżący wyjaśnił, iż należy traktować je jako "skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przez 13 lat nie może poprowadzić sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz z wytycznymi zawartymi w warunkach technicznych". W uzasadnieniu powtórzył zarzuty pod adresem "inspektora P., szczególnie odpornego na wszelkie polecenia" oraz wskazał na brak odpowiedzi na złożone przezeń odwołanie od oceny technicznej, dotyczącej budynków mieszkalnego i gospodarczego, stanowiących jego własność. W konkluzji skarżący wniósł o "objęcie szczególnym nadzorem prowadzonego przez inspektorat w R. postępowania (...)". Następnie Sąd zwrócił uwagę, że na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. skarżący podniósł, iż jego intencją było skarżenie przewlekłości postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie, której przedmiotem jest legalność wybudowania budynku handlowo–usługowo–mieszkalnego przez małżonków R. Wspomniana przewlekłość związana jest natomiast z faktem, iż organ nadzoru budowlanego nie wydaje decyzji zobowiązujących "małżonków R. do uspokojenia się i rozebrania budynku". Uczestnik postępowania wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w październiku 2014 r. wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, która nie jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd zacytował przepis art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", a następnie wyjaśnił, że w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej w skrócie jako "K.p.a.". Niewyczerpanie środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, co wynika z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W ocenie Sądu, jak wynika z akt sprawy, skarżący przed wniesieniem niniejszej skargi nie dochował powyższego wymogu, ponieważ nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia. Wprawdzie skarżący skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. "Zażalenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – J.P.", jednakże zarówno z jego treści, jak również z wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia 30 stycznia 2014 r., wynika, iż stanowi ono "skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.". Jakkolwiek zatem w jego treści przewija się kwestia niekompetencji "inspektora P., który przez 13 lat nie może poprowadzić sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego", jednakże istotą żądania skarżącego było "objęcie szczególnym nadzorem prowadzonego przez inspektorat w R. postępowania". Zdaniem Sądu, tak formułowane żądania nie wskazują na wyczerpanie przez skarżącego trybu postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Jakkolwiek bowiem podzielić należy stanowisko, iż postępowanie administracyjne jest odformalizowane, intencji strony nie można domniemywać wbrew wyrażonemu przezeń stanowisku, po to jedynie by za spełnione uznać wymogi formalne, pozwalające na merytoryczne rozpatrzenie skargi. W rozpoznawanej sprawie skarżący, składając pisma z dnia 30 grudnia 2013 r. i z dnia 30 stycznia 2014 r. wyrażał niezadowolenie z poczynań (rozmaitej natury) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w co najmniej dwóch z prowadzonych przez tenże organ postępowaniach. Jasno też formułował swe oczekiwania, związane tak z prowadzonym postępowaniem (objęcie szczególnym nadzorem prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, związanego z "samowolą budowlaną R.") jak i satysfakcjonującym go rozstrzygnięciem (nakazanie rozbiórki samowoli budowlanej), co nie pozwala na traktowanie ich jako zażaleń w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a., lecz co najwyżej skarg składanych w trybie art. 227 K.p.a. Środek zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a., to taki środek, który ma służyć kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. W przypadku przewlekłości postępowania jest nim wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy oraz ewentualne podjęcie czynności wyjaśniających i dyscyplinujących, o których mowa w art. 37 § 2 K.p.a., nie zaś "objęcie szczególnym nadzorem prowadzonego postępowania" czy też zobligowanie organu pierwszej instancji do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia poprzez złożenie zażalenia do organu wyższej instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż w pismach z dnia 30 grudnia 2013 r. i z dnia 30 stycznia 2014 r. kierowanych do organu wojewódzkiego podniesiono zarzut przewlekłości postępowania. Wyżej wskazane pisma były właśnie zażaleniami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia. Zdaniem skarżącego takimi środkami były skierowane do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisma z dnia 30 grudnia 2013 r. oraz z dnia 30 stycznia 2014 r. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 P.p.s.a. "skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka". Zaś przepis art. 37 § 1 K.p.a. stanowi, że "na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeśli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z powyższego przepisu zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy i może być ono złożone w każdym czasie, gdy organ pozostaje w zwłoce w stosunku do pierwszego lub następnego terminu załatwienia sprawy. Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 K.p.a. warunkuje wniesienie skargi na bezczynność bądź przewlekłość postępowania przed konkretnym organem. W przeciwnym razie wniesiona skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Z treści pism wskazanych przez skarżącego w skardze kasacyjnej wynika, że skarżący jest niezadowolony z działalności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Wprawdzie w piśmie z dnia 30 grudnia 2013 r. zatytułowanym "zażalenie" skarżący odnosi się różnych postępowań prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a związanych z wybudowaniem budynku przez małżonków R., jednakże w doprecyzowującym piśmie z dnia 30 stycznia 2014 r. skarżący wyraźnie wskazał, że "decyzje wydane przez PINB w R. w żaden sposób nie prowadzą do zakończenia sprawy". Nadto zwrócić należy uwagę, że po otrzymaniu pisma strony z dnia 30 grudnia 2013r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy pismo to stanowi skargę na aktualne działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w prowadzonym postępowaniu dotyczącym nałożenia na małżonków R. obowiązku wykonania i przedłożenia w organie pierwszej instancji projektu budowlanego zamiennego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego czy pismo informacyjne w sprawie. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący wyjaśnił, że jego pismo zatytułowane "zażalenie" należy traktować jako skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., który "przez 13 lat nie może poprowadzić sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz wytycznymi zawartymi w warunkach techniczno-budowlanych". Pisma te spowodowały, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do organu powiatowego o sporządzenie wyczerpującej informacji o podjętych przez organ działaniach, zaś odpowiedź tego organu dotyczyła postępowania w toku którego wydano decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. (pismo PINB z dnia 18.02.2014 r.). Zaś skarga z dnia 14 lipca 2014 r. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "w związku z prowadzeniem przewlekłego postępowania oraz niewykonywaniem swojej decyzji nr [...] z dnia [...].02.2014 r.". W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga, by środki odwoławcze miały zostać złożone w szczególnej formie bądź wymagały szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy jedynie, że z pisma tego wynika niezadowolenie z wydanego aktu. Powyższe dotyczy także środków zwalczania bezczynności organów administracji o których mowa w art. 37 K.p.a. W niniejszej sprawie ze wskazanych przez skarżącego pism wynika jego niezadowolenie z opieszałego, zdaniem strony, działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej budowy budynku przez małżonków R., co pozwala stwierdzić, że skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Niewątpliwie, jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, wniesienie skutecznej skargi na bezczynność czy przewlekłość organu wymaga uprzedniego wniesienia zażalenia na bezczynność czy też przewlekłość prowadzenia postępowania do organu administracji publicznej wyższego stopniu. Zażalenie to nie jest wnoszone jako środek zaskarżenia, lecz służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy czy też prowadzenia jej przewlekle. Termin do jego wniesienia nie został określony, a więc może być on wniesiony w każdym czasie, gdy organ pozostaje w zwłoce w stosunku do terminu załatwienia sprawy, jak też w sposób nieuzasadniony przekracza rozsądne granice jej załatwienia. Takie zażalenie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący w tej sprawie opracował i wniósł do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 30 grudnia 2013 r. uzupełnione pismem z dnia 30 stycznia 2014 r., co pozwala przyjąć, że tryb postępowania zażaleniowego został wyczerpany, a to uzasadnia przyjęcie wniesionej skargi na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do merytorycznego rozpoznania. Tym samym usprawiedliwiony jest, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia do złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w uwzględnieniu skargi kasacyjnej uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.