II SAB/Bk 67/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do załatwienia wniosku S. K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz S. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej: "PINB w S.") została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...] sierpnia 2014 r. S. K. wystąpił do PINB w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostepnienia treści jednej, dowolnie wybranej decyzji administracyjnej, jaką organ wydał w miesiącu lipcu 2014 r. Dodatkowo zaznaczył, że po zapoznaniu się z taką decyzją zastrzega sobie prawo do dokonywania publicznej oceny legalności działalności inspektoratów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na ww. wniosek PINB w S. pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. rozpatrzył wniosek negatywnie. Organ powołując się m.in. na art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), zwanej dalej: "u.d.i.p.", podniósł, że z powyższych przepisów nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego oraz, że ustawa nie zawiera reguły, zgodnie z którą każdy dokument urzędowy jest traktowany jako informacja publiczna. Zdaniem organu decyzje administracyjne rozstrzygają indywidualne sprawy obywateli, które nie dotyczą spraw publicznych. Fakt, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym nie jest wystarczającą przesłanką do jej udostępniania w trybie ustawy o dostępie publicznym. Podobnie akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym o jakim mowa w ww. ustawie Wobec powyższego, S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niezałatwienie sprawy przez PINB w S. na skutek jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) niewymierzanie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wystąpił do PINB w S. o udostępnienie informacji publicznej w postaci jedne j- dowolnie wybranej - decyzji administracyjnej w lipcu 2014 r. oraz, że do dnia dzisiejszego nie otrzymał tej informacji, co oznacza stan naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę PINB w S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podniósł, że zarzut niezałatwienia sprawy jest bezzasadny, gdyż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. wyjaśnił skarżącemu przyczyny załatwienia wniosku w określony sposób. Ponadto zaznaczył, że skarga została złożona z uchybieniem właściwości z uwagi na przepis art. 229 pkt 2 k.p.a., który wskazuje, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności PINB w S. jest P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. W piśmie procesowym z dnia 30 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Zdaniem strony skarżącej błędne jest twierdzenie organu, że treść decyzji in genere nie jest informacją publiczną. Decyzja jako przejaw władztwa administracyjnego zawsze dotyczy spraw publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Z kolei pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter informacji, o udzielenie której wystąpił skarżący, wbrew stanowisku organu, odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Decyzje administracyjne bez wątpienia są wiadomością "wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". Informacja o rozstrzygnięciach podejmowanych przez organy administracji publicznej w sprawach administracyjnych jest informacją o działalności tych organów. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 ustawy. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a ustawy. Reasumując przyjąć należy, iż treść decyzji stanowi nie tylko w myśl art. 1 ust. 1 ustawy informację o spawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), będąc rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Powyższe stanowisko prezentowane jest w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych, jak i doktrynie prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 43/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa, a także: Tomasz R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wydawnictwo "LexisNexis", wyd. 3, Warszawa 2006, str. 207). Sąd w składzie obecnym w pełni je aprobuje. Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w niej zawartych. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Organ musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystykę. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, iż nie jest dopuszczalna sytuacja uznania decyzji administracyjnych i innych dokumentów zawartych w aktach administracyjnych w całości za niepodlegające udostępnieniu bez żadnych ustaleń w tym względzie, tzn. bez nadania charakteru tajemnicy służbowej i nieopatrzeniu zgodnie ustawą o ochronie informacji niejawnych klauzulą "poufne", bądź też wykazania, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności, itp. (por. wyrok NSA z 30 października 2003 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok WSA z dnia 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 12/04). Stąd nie jest też dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na fakt, iż wnioskodawca żądał dostępu do całości akt (decyzji), a jakiś jej fragment jest z udostępnienia wyłączony. W konsekwencji organ odmawiając udostępnienia informacji, musi konsekwentnie wskazać dokumenty bądź dane podlegające wyłączeniu ze względu na ochronę powołanych dóbr (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). W tym miejscu podkreślić również należy, iż prawo do informacji publicznej ma charakter powszechny, ustawa w art. 2 ust. 1 przyznaje je każdemu, nie wymagając przy tym od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa do uzyskania informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę interesu publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takim przepisem jest art. 5 ustawy, który jako wyjątek od zasady udostępniania informacji każdemu, wskazuje na konkretne tajemnice jako podstawę prawną odmowy. Mając na względzie powyższe uznać należy, iż w konkretnej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. powinien być rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, iż organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu ww. wniosku skarżącego, albowiem poprzez dokonanie błędnej jego kwalifikacji uznał, iż żądanie skarżącego polegające na udostępnieniu decyzji administracyjnej nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy i w konsekwencji sprawę załatwił poprzez udzielenie odpowiedzi na piśmie. Jednakże pismo z dnia [...]sierpnia 2014 r. skierowane do skarżącego nie mogło być - z wyżej wskazanych powodów, uznane za podjęcie czynności do jakich zobowiązany był organ. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07). Ta ostatnia sytuacja, co wykazano wyżej - nie miała jednak miejsca w konkretnej sprawie. Zdaniem Sądu, PINB w S. odmawiając skarżącemu udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma nie zastosował w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie rozpoznał jego wniosku o udzielenie informacji w wymaganym terminie. Podmiot ten pozostaje zatem w bezczynności. W tym miejscu należy też podkreślić, że w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku organu, art. 229 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173 z 2011 r.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy złożona został skarga i jakiego okresu bezczynności dotyczy. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał PINB w S. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia [...]września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.).