II SAB/Sz 43/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku E. K. z dnia [...] r., II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [..] r. E. K. zwróciła się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej decyzji potwierdzających uwłaszczenie nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz Polskie Koleje Państwowe SA odnoszących się do indywidualnie oznaczonych nieruchomości położonych w [...] i wniosła o udostępnienie kserokopii wniosków o uwłaszczenie oraz wszystkich dokumentów potwierdzających stan posiadania wymienionych w piśmie nieruchomości, stanowiących załączniki do tych wniosków. Ponadto wniosła o udostępnienie kserokopii wszystkich dokumentów oraz wniosku uwłaszczeniowego złożonego przez PKP S.A Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] , pisma o wycofanie tego wniosku oraz uzasadnienia decyzji o stwierdzeniu komunalizacji nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..] . [...] , a także wniosku i dokumentacji potwierdzającej stan posiadania złożonych przez Prezydenta Miasta [..] w sprawie stwierdzenia nabycia poprzez komunalizację z mocy prawa nieruchomości przy ul.[...] . W odpowiedzi na ww. wniosek Wojewoda [...] , pismem z dnia [...] r., poinformował wnioskodawczynię, że informacje dotyczące decyzji potwierdzających uwłaszczenie nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz Polskie Koleje Państwowe SA odnoszących się do indywidualnie oznaczonych nieruchomości położonych w[...] - nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie mogą zostać udostępnione w trybie przez nią uregulowanym. Natomiast w kwestii udostępnienia kserokopii ww. wniosków o uwłaszczenie oraz wszystkich dokumentów potwierdzających stan posiadania ww. nieruchomości oraz udostępnienia kserokopii dokumentów oraz wniosku uwłaszczeniowego złożonego przez PKP S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [..] , pisma o wycofanie tego wniosku oraz uzasadnienia decyzji o stwierdzeniu komunalizacji nieruchomości położonej w [..] przy ul. F[..] , a także wniosku i dokumentacji w sprawie stwierdzenia nabycia poprzez komunalizację z mocy prawa nieruchomości przy ul. [..] Wojewoda [..] stwierdził w piśmie, że informacje te stanowią dokumentację decyzji zakończonych w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Tak więc żądanie strony dotyczące udostępnienia informacji o rozstrzygnięciach w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, tj. informacji z akt sprawy, do których dostęp regulowany jest przepisami art. 73 i 74 Kodeksu postępowania administracyjnego - nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Cytowane wyżej przepisy odnoszą się do uprawnień strony postępowania administracyjnego, która może w każdym stadium postępowania przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy. Ponadto organ wskazał, że postępowanie komunalizacyjne jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998 r., sygn. I SA 1269/97 - Lex nr 45071). Zdaniem Wojewody, skoro przedmiotowe sprawy należą do kategorii postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, to istnieje konieczność ochrony informacji dokumentów, będących podstawą do wydania decyzji. Taką dokumentacją niewątpliwie będą wszelkiego rodzaju wnioski, załączniki, jak również sama decyzja. Z treści wniosku wynika, że E. K. prosi o udostępnienie informacji z akt sprawy, do których dostęp regulowany jest przepisami rozdziału 3 Kpa. Jednakże nie wykazała, że jest stroną postępowań zakończonych rozstrzygnięciem w formie decyzji, nie wynika to również z posiadanych przez organ dokumentów. Niezależnie od powyższego, organ stwierdził, że adresy wskazanych nieruchomości również odnoszą się do konkretnych spraw, związanych ściśle z wydanymi decyzjami. W związku z tym udostępnienie informacji publicznej z wymienionych powodów nie może nastąpić. Pismem z dnia [...] r. E. K. wezwała Wojewodę [..] do usunięcia naruszenia prawa w zakresie nie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. wskazując w uzasadnieniu pisma, że wniosek dotyczy informacji publicznej w zakresie postępowań administracyjnych już zakończonych, a informacje w nich zawarte mieszczą się w katalogu informacji wymienionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Strona wniosła o bezzwłoczne udzielenie żądanej informacji publicznej lub wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z datą wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego dnia 20 lipca 2010 r. Wojewoda poinformował, że powołany w wezwaniu przepis art. 52 § 4 P.p.s.a. pozostaje w ścisłej korelacji z art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Żądane informacje dotyczą poza wszelką wątpliwością indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma charakter materialnoprawny. Jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu lub też podjęcia określonej czynności. Wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego. Stroną postępowań dotyczących wniosku były Gmina [...] in oraz PKP S.A. Rzeczone informacje nie stanowią informacji publicznej, zatem nie można było odmówić ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Ta ostatnia sytuacja możliwa jest, gdy organ stwierdzi, że informacje, których domaga się wnioskodawca stanowią informację publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże z przyczyn w niej wskazanych odmawia ich udostępnienia. Odnosząc się natomiast do powołanego w wezwaniu orzecznictwa organ wskazał, że nie kwestionuje faktu wykonywania zadań publicznych przez wojewodę, jednakże nie można utożsamiać takiego stwierdzenia z uznaniem, że każda informacji wytworzona w związku z prowadzonymi czynnościami stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność Wojewody [...] zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, tj. kserokopii wniosków o uwłaszczenie oraz wszystkich dokumentów potwierdzających stan posiadania tych nieruchomości, stanowiących załączniki do tych wniosków, dotyczących indywidualnie oznaczonych nieruchomości (wymienione nazwy ulic i numery nieruchomości) położonych w [...] oraz kserokopii wszystkich dokumentów oraz wniosku uwłaszczeniowego złożonego przez PKP S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w[...] , pisma o wycofanie tego wniosku oraz uzasadnienia decyzji o stwierdzeniu komunalizacji nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i wniosku oraz dokumentacji potwierdzającej stan posiadania złożonych przez Prezydenta Miasta [..] w sprawie stwierdzenia nabycia poprzez komunalizację z mocy prawa nieruchomości przy ul.[...] . Skarżąca wniosła jednocześnie o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. Uzasadniając skargę, E. K. podała, że do dnia jej wniesienia nie został wykonany ww. wniosek. Podmiot zobowiązany nie wykonał żądnej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa również nie udzielono informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] i odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, stwierdził, że dokonał wszelkich czynności związanych z załatwieniem niniejszej sprawy, ustosunkowując się od strony formalnej do każdego pisma wnioskodawczyni, a także dokonując merytorycznej oceny przesłanek, czy informacje o które wystąpiła E. .K. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podał, że szczegółowe uzasadnienie stanowiska organu znajduje się w pismach z dnia 2 lipca 2010 r. Natomiast zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08 bezczynność zachodzi, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności. Z kolei w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] y stwierdził, że złożenie wniosku określonemu podmiotowi, wskazanemu dodatkowo w treści wniosku, przesądza o tym, iż w określeniu do tego właśnie konkretnego podmiotu należy czynić rozważania, czy jest on, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz czy w wyznaczonych wskazaną ustawą terminach podejmuje stosowne czynności (udostępnienie, odmowa udostępnienia), których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Wskazując na powyższe, organ podkreślił, że w tej sprawie uznał, iż informacje o jakie ubiega się wnioskodawczyni nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem ( jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). .E. K przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w[...] uczyniła bezczynność Wojewody [...] ego polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 13 czerwca 200 r. w określonym terminie. W wyżej wskazanym wniosku E. K.domagała się udostępnienia następujących dokumentów: 1/ kserokopii wniosków o uwłaszczenie oraz wszystkich dokumentów potwierdzających stan posiadania nieruchomości stanowiących załączniki do tych wniosków: - w mieście [...] - w mieście [...] - w mieście[..., - w mieście [..] - w mieście[..] , - w mieście [..] 2/ kserokopii wszystkich dokumentów oraz wniosku uwłaszczeniowego złożonego przez PKP SA Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w, pisma o wycofanie tego wniosku oraz uzasadnienia decyzji o stwierdzeniu komunalizacji nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , 3/ wniosku i dokumentacji potwierdzającej stan posiadania złożonych przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie stwierdzenia nabycia poprzez komunalizację z mocy prawa nieruchomości przy ul. [...] . Wojewoda [...] w pismach kierowanych do skarżącej twierdził, że żądane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu, nie zaś odmowy udzielenia informacji publicznej. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ( vide: wyrok NSA z dnia 24.05.2006 I OSK 601/05- Lex nr 236545). Zarzut bezczynności organu zawsze musi być rozpatrywany na gruncie konkretnej regulacji prawnej. Artykuł 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, a zgodnie z treścią ust. 2, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Analizując treść wyżej przytoczonego artykułu 1 ustawy należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ponieważ sformułowania dotyczące pojęcia informacji publicznej są niejasne, przy ich wykładni należy również kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić do osób prywatnych. Oznacza to, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Taki sam charakter ma również wiadomość niewytworzona przez wskazane wyżej podmioty, lecz odnosząca się do nich ( zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 I OSK 775/10 - dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Istotne znaczenie ma również i to, czy informacja, której udzielenia domaga się strona jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Wojewoda [...] jest w posiadaniu żądanej przez skarżącą dokumentacji, albowiem dotyczy ona spraw z zakresu komunalizacji oraz gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Wojewoda przyznał nadto w piśmie z dnia 2 lipca 2010 r. że informacje, których żądała skarżąca, stanowią dokumentację spraw zakończonych decyzjami administracyjnymi. Zawsze, gdy w grę wchodzi informacja publiczna, niezależnie od tego, w czym będzie zawarta, każdy ma prawo dostępu do takiego dokumentu, o ile nie zajdą ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów, np. z powodu ochrony danych osobowych. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W przypadku bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uwzględnienie skargi może prowadzić jedynie do nakazania organowi załatwienia wniosku podmiotu domagającego się udostępnienia informacji publicznej w sposób wynikający z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, natomiast Sąd administracyjny nie może w wyroku przesądzać sposobu załatwienia sprawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot we wskazanym w art. 13 powołanej ustawy terminie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, Lex nr 236545). Jak bowiem wynika z ust. 1 tego przepisu, oraz z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w momencie otrzymania wniosku podmiot zobowiązany jest w posiadaniu informacji publicznej, to jest on zobligowany do jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, przy czym decyzja odmowna oraz decyzja o umorzeniu, o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy,to dwa przypadki, w których ustawodawca przewiduje wydanie decyzji administracyjnej. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również w przypadku, gdy nie powiadamia on w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona. Reasumując należało zatem stwierdzić, że informacja, o którą wystąpiła E. K. dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, a podmiot do którego się zwróciła jest w rozumieniu w/w ustawy podmiotem obowiązanym do udzielenia takiej informacji. Ponieważ informacja ta nie została wnioskodawczyni udostępniona, ani też nie została wydana decyzja o odmowie jej udzielenia, podmiot obowiązany dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 13 czerwca 2010 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. Wojewoda [...] rozpatrując wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.