II SAB/Bd 19/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Terenowego [...] w [...] na bezczynność Dyrektora Okręgowego [...] w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. oddala skargę II SAB/Bd 19/07 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r. Zarząd Terenowy NSZZ Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa w W. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w W. o udostępnienie informacji publicznej w formie pisemnego wykazu wszystkich funkcjonariuszy Służby Więziennej zatrudnionych w Zakładzie Karnym w W., z podaniem ich imienia i nazwiska oraz kwoty otrzymanego dodatku służbowego, o którym mowa w art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Odpowiadając na wniosek pismem z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor Zakładu Karnego odmówił udostępnienia wskazanych informacji, wskazując, że nie stanowią one "informacji publicznej" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198; z późn. zm., zwanej dalej "u.d.i.p."). W związku z powyższym w dniu [...] marca 2007 r. skarżący złożył Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w B., w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."), zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, żądając wyznaczenia Dyrektorowi Zakładu Karnego terminu do udzielenia przedmiotowej informacji. Dyrektor Okręgowy odpowiedział pismem z dnia [...] maja 2007 r., w którym stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia zażalenia, gdyż tak jak wskazał Dyrektor Zakładu Karnego – żądana informacja nie jest informacją publiczną. Z uwagi na to odmowa udzielenia informacji następuje w drodze zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej. W konsekwencji zdaniem organu wyższego stopnia Dyrektor Zakładu Karnego nie dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy. W dniu [...] czerwca 2007 r. skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę "na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. w sprawie nieudzielenia informacji publicznej przez Dyrektora Zakładu Karnego w W. dotyczącej wysokości dodatku służbowego". W uzasadnieniu skargi skarżący opisał tok postępowania, podnosząc, że Dyrektor Zakładu ani nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a Dyrektor Okręgowy podzielił jego stanowisko, iż w sprawie nie chodzi o udzielenie informacji publicznej. Skarżący przedstawił szeroką argumentację na rzecz tezy, iż żądane informacje są informacją publiczną: - zauważył, że informacje będące przedmiotem wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. stanowią treść dokumentów urzędowych, tj. decyzji administracyjnych, na mocy których następuje przyznanie dodatku. Dokumenty te zostały sporządzone przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 7 Kodeksu karnego, a więc są to dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., podlegające udostępnieniu stosownie do art. 6 ust. pkt 4 lit. a) u.d.i.p.; - stwierdził, że żądane informacje zawierają dane o osobach (nazwisko i imię) sprawujących funkcje w podmiotach, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.; informacja o organach władz publicznych i osobach sprawujących w nich funkcje podlega udostępnieniu jako informacja publiczna stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p.; - podniósł, iż żądane informacje dotyczą dysponowania majątkiem publicznym, tj. dotyczą sposobu w jaki środku budżetowe są przeznaczane na uposażenie funkcjonariuszy Służby Więziennej, w skład którego wchodzi dodatek służbowy; ma zatem zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p.; - wskazał ponadto, że żądane informacje dotyczą wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Zdaniem skarżącego udostępnieniu żądanych informacji nie sprzeciwia się konieczność ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W szczególności nie jest przeszkodą w udostępnieniu informacji wzgląd na prywatność osób otrzymujących dodatek służbowy, jako że funkcjonariusze Służby Więziennej są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a informacje o dodatku mają związek z pełnioną przez nich funkcją publiczną. Skarżący podkreślił, że docierają do niego informacje o zróżnicowaniu wysokości dodatków, niemającym nic wspólnego z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz kryteriami określonymi w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, wskazujące wręcz na istnienie zjawiska kumoterstwa oraz nepotyzmu płacowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną. Podniósł ponadto, że wprawdzie funkcjonariusz Służby Więziennej jest funkcjonariuszem publicznym, ale nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Za takie osoby należy bowiem uznać osoby pełniące z wyboru funkcje w organach samorządu terytorialnego (wójtów, burmistrzów), zajmujące stanowiska w administracji rządowej czy w urzędach centralnych. Zwrócił uwagę, iż stosownie do poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. (sygn. akt I PZP 28/93, opubl. w OSNC 1994/1/2) uprawnienie związków zawodowych do kontrolowania przestrzegania prawa pracy oznacza także uprawnienie do kontrolowania wysokości wynagrodzeń pracowników, nie oznacza to jednak, że związek ma uprawnienie żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika bez jego zgody. Stosując się do tego poglądu Dyrektor Zakładu Karnego przekazał skarżącemu informacje o wysokości dodatków służbowych na poszczególnych stanowiskach. Opisując tok sprawy Dyrektor Okręgowy zwrócił uwagę, tutejszy Sąd Administracyjny prawomocnym postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 190/06) odrzucił wcześniejszą skargę skarżącego w przedmiocie udzielenia żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym bądź to w przepisach art. 35 - 36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później – iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że ustawa o dostępnie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Wniosek taki nie tylko wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale też określa krąg podmiotów biorących w nim udział. Złożenie wniosku określonemu podmiotowi, wskazanemu dodatkowo w treści wniosku, przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego podmiotu należy czynić rozważania, czy jest on, w świetle przepisów u.d.i.p., zobowiązany do udzielania informacji publicznej oraz czy w wyznaczonych ww. ustawą terminach podejmuje stosowne czynności (udostępnienie, odmowa udostępnienia), których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W rozpatrywanej sprawie skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jako podmiot, który posiada żądaną informację i jest zobowiązany jej udzielić, wskazał Dyrektora Zakładu Karnego. Względem tego zatem podmiotu należałoby rozważać, czy ma on obowiązek zachowania się przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, oraz czy pomimo istnienia owego obowiązku zaniechał podjęcia stosownej czynności. Tymczasem skarżący w swojej skardze do sądu administracyjnego, jako podmiot, który nie wywiązał się z ustawowego obowiązku wskazał Dyrektora Okręgowego. Skarżący nie zwracał się do tego podmiotu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Niezależnie zatem, czy informacja której żąda skarżący jest czy nie jest informacją publiczną – obowiązek jej udzielenia w przedmiotowej sprawie nie ciąży na Dyrektorze Okręgowym, a tym samym nie pozostaje on w bezczynności. Nie zmienia tego fakt, iż Dyrektor Okręgowy wypowiadał się w przedmiotowej sprawie, podzielając stanowisko Dyrektora Zakładu Karnego. Dokonując tej wypowiedzi, Dyrektor Okręgowy występował nie jako podmiot, od którego zażądano udostępnienia informacji publicznej, tylko jako organ administracji wyższego stopnia, do którego zwrócono się o skontrolowanie, czy organ pierwszej instancji nie pozostaje w bezczynności. W tym miejscu należy zauważyć, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się (poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. pkt 3 komentarza do art. 10 u.d.i.p. autorstwa S. Szustera w Systemie Informacji Prawnej LEX, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, opubl. w LEX pod nr 236545). Nie można zatem w trybie art. 37 k.p.a. zwalczać bezczynności polegającej na braku udzielenia informacji publicznej. Co więcej, jak wynika z treści art. 52 § 3 p.p.s.a. – skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a więc nie jest także konieczne poprzedzanie jej wyczerpaniem trybu zażalenia przewidzianym w art. 37 k.p.a. (por. wskazany wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r.). Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd oddalił skargę.